Quy hoạch xây dựng: Đừng để tham vấn cộng đồng chỉ là... làm cho có!

Theo dõi MTĐT trên

LTS: Trong khuôn khổ dự án "Thành phố xã hội",  Viện Friedrich-Ebert (FES) và Viện Quy hoạch xây dựng Hà Nội (HUPI) đã phối hợp tổ chức một hội thảo, kèm một khóa tập huấn hai ngày về chủ đề “Sự tham gia của người dân trong quá trình quy hoạch xây dựng những công trình công cộng". Tại hội thảo các đại biểu tham dự đã được nghe các tham luận về tình hình thực hiện tham vấn cộng đồng tại Việt Nam, khung khổ pháp lý và thực tiễn triển khai hoạt động này ở Đức. 

Tiếp tục các kết quả của hội thảo, bài viết dưới đây giới thiệu về tầm quan trọng cũng như vị trí của hoạt động tham vấn cộng đồng và sự tham gia của người dân ngày nay tại Đức, đồng thời hướng cái nhìn tới tình hình về hoạt động này ở Việt Nam.

Đức: dự án xây dựng khó thành nếu không sớm tham vấn cộng đồng

Ở Đức ngày nay, nếu ai đó muốn triển khai những dự án xây dựng lớn mà không được sự đồng thuận của người dân thì chắc chắn sẽ phải đối mặt với rất nhiều trở lực, cả về thời gian, nguồn lực lẫn tài chính. Vì lý do đó, các nhà chuyên môn và giới khoa học đưa ra khuyến cáo rằng, đối với các dự án xây dựng, đặc biệt là các dự án cơ sở hạ tầng, cần thiết phải triển khai tham vấn cộng đồng. Việc này tiến hành sớm nhất có thể, có như vậy mới có thể tiết kiệm được chi phí và thời gian trong quá trình thực hiện dự án sau này.

Trong những năm vừa qua, khung khổ pháp lý ở Đức liên quan tới việc triển khai sớm các hoạt động tham vấn cộng đồng đã từng bước được cải thiện. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng pháp luật không phải lúc nào cũng thỏa mãn được các quy định đó. Cụ thể, nhiều trường hợp các yêu cầu của người dân bị ảnh hưởng bởi dự án chưa được đáp ứng. 

Hình ảnh cuộc “Sự tham gia của người dân trong quá trình quy hoạch xây dựng những công trình công cộng". Hội thảo cùng một khóa tập huấn hai ngày đã diện ra tháng 11.2919. Ảnh: BTC

Tính chính đáng của các dự án lớn ngày nay không đơn thuần có được. Có thể nhận thấy điều này qua hàng loạt vụ tranh chấp xảy ra, liên quan tới các dự án xây dựng các công viên năng lượng gió, khu công nghiệp hay làm đường. Ở đây, việc tham vấn những người bị tác động trực tiếp mới chỉ thể hiện một mặt của vấn đề.  Phần còn lại bao gồm những đại biểu dân cử tại các nghị viện ở cấp liên bang, cấp bang và cấp địa phương (cấp cuối cùng trong bộ máy hành chính ở Đức - ND); trong thể chế dân chủ đại diện của Đức, những người này được giao nhiệm vụ hoạch định chính sách. Để có thể đưa ra những quyết sách dài hạn, hợp lý và có hiệu lực đối với toàn xã hội, cần phải làm sao để tạo được sự thống nhất giữa hai mặt nói trên.

Về khuôn khổ luật, sự tham gia và hợp tác của người dân đã từ lâu không còn là những khái niệm xa lạ đối với lĩnh vực luật hành chính chung và luật hành chính chuyên ngành ở Đức. Chúng xuất hiện trong một loạt các quy định pháp luật. Tuy nhiên, hiện các quy định này được thiết kế rất khác nhau, và đó là lý do cho việc xuất hiện những ý kiến phê bình xác đáng.

Ví dụ, ngoài Điều §25, khoản 3 Luật về thủ tục hành chính thì một loạt các luật chuyên ngành như Luật Xây dựng liên bang, Luật Quy hoạch không gian, Luật Thẩm định quy hoạch toàn diện, Luật Kinh tế năng lượng, Luật về kiểm tra tác động môi trường... cũng chứa đựng những quy phạm pháp luật về đảm bảo minh bạch ngay từ trước khi triển khai thủ tục cấp phép hoặc thủ tục thẩm định quy hoạch toàn diện, để thông qua đó nâng cao mức độ chấp thuận của cộng đồng, đặc biệt là của những người dân bị ảnh hưởng, đối với những quyết định của chính quyền.

Ở Đức, nếu ai đó muốn triển khai những dự án xây dựng lớn mà không được sự đồng thuận của người dân thì chắc chắn sẽ phải đối mặt với rất nhiều trở lực. Trong ảnh: Công trình với 25 tòa nhà đang được xây dựng trên khu đất rộng khoảng 150.000m2 tại thành phố Darmstadt thuộc bang Hessen ở Đức. Ảnh mang tính minh hoạ. Ảnh:dgi-bauwerk.de

Trong đó, với Luật Quy hoạch xây dựng, ngược với những quy định pháp lý đề cập ở trên, Điều §3, khoản 1 lại nhấn mạnh rằng, phải thông báo công khai, sớm nhất có thể cho cộng đồng về những mục đích và mục tiêu chung của quy hoạch xây dựng chủ đạo của địa phương (Bauleitplanung), về các giải pháp khác nhau - tức các lựa chọn khác nhau - đối với việc cải tạo hoặc phát triển mới một khu vực, và những tác động có thể của đồ án quy hoạch. Phải tạo điều kiện cho cộng đồng, bao gồm cả trẻ em và thanh thiếu niên, có cơ hội phát biểu quan điểm và thảo luận về đồ án quy hoạch.

Mặc dù luật không đưa ra quy định cụ thể về quy trình tham vấn cộng đồng, thế nhưng với quy định như vậy, luật cũng đã tạo điều kiện cho việc tổ chức đối thoại thực sự, với sự tham gia của bên thứ ba. Quy định này của Bộ luật Xây dựng có liên hệ với Luật Khuyến khích trung gian hòa giải (tháng 7.2012), đạo luật này cũng đề cập tới "những phương thức giải quyết xung đột phi tố tụng", tuy nhiên không quy định cụ thể nội hàm của khái niệm này. Bộ tư liệu về quá trình soạn thảo và ban hành Luật Khuyến khích trung gian hòa giải không thực sự phong phú.

Trong tờ trình về sự cần thiết của việc ban hành luật, có nêu và đưa ra phân tích một số phương thức giải quyết xung đột, kể cả phương thức hòa giải. Người ta cho rằng, việc phát triển thêm những phương thức giải quyết xung đột phi tố tụng mới, sẽ còn được tiếp tục trong thời gian tới...

Nhân tố thành công và điều kiện khung trong tham vấn cộng đồng

Việc lựa chọn phương thức giải quyết xung đột phi tố tụng nào cho phù hợp, phụ thuộc vào đối tượng xung đột và các bên xung đột. Nếu là một dự án cơ sở hạ tầng như lắp đặt đường dây truyền tải điện hay làm đường tránh, thì rất có thể  sẽ phải áp dụng những phương thức, phương pháp và kỹ thuật khác, so với trường hợp quy hoạch xây dựng mới một khu vực hay cải tạo khu đô thị.

Mục tiêu của hoạt động tham vấn cộng đồng luôn là: khai thác những hiểu biết sẵn có trong cộng đồng, tiếp thu những ý tưởng sáng tạo của người dân nhằm mang lại lợi ích cho dự án bởi việc thu hút sự tham gia của những chủ thể quan trọng luôn mang lại những nguồn lực mới (nhân sự, ý tưởng và tài chính); đồng thời việc làm này cũng giúp gia tăng mức độ chấp thuận và tính chính đáng của dự án trong con mắt của người dân.

Trên thực tế chỉ có thể triển khai dự án khi có sự tham gia của các chủ thể.  Ở đây cần phân biệt không chỉ giữa các mức độ tham gia khác nhau (từ thông tin, tư vấn, cùng làm, hợp tác, cho đến cả trao quyền), mà còn cả giữa quy trình chính thức và quy trình phi chính thức.

Nhiều diện tích đất tại dự án Khu đô thị mới Thủ Thiêm (Thành phố Thủ Đức) bị thu hồi ngoài ranh quy hoạch dẫn đến việc khiếu nại, khiếu kiện kéo dài. Trong ảnh: Căn nhà của bà Nguyễn Thị Hà (khu phố 1, phường Bình An, quận 2), một trong những căn nhà còn sót lại trên đoạn đường Lương Định Của sau trận càn cưỡng chế. Ảnh: Trung Dũng

Sở dĩ hoạt động tham vấn cộng đồng trong thời gian qua có được thành công còn bởi sự ra đời của nhiều phương thức tham vấn cộng đồng phi chính thức, phù hợp với từng loại hình xung đột và đối tượng bị ảnh hưởng. Ngoài phương thức trung gian hòa giải như đã đề cập, còn có các phương thức, như: Diễn đàn công dân (Bürgerforum), Không gian mở (Open Space), Công xưởng tương lai (Zukunftswerkstatt), Bàn tròn (Runder Tisch) hoặc Phản biện công dân (Planungszelle) và còn nhiều phương thức khác nữa.

Các phương thức khác nhau này, trừ phương thức trung gian hòa giải, có thể được vận dụng kết hợp và đó cũng là một điểm mạnh của chúng. Phương thức trung gian hòa giải là phương thức duy nhất được điều chỉnh bởi pháp luật. Tuy nhiên, các phương pháp, nguyên tắc và kỹ thuật sử dụng trong phương thức trung gian hòa giải cũng hoàn toàn có thể được áp dụng trong khuôn khổ các quy trình áp dụng các phương pháp khác.

Ngoài các nhân tố bảo đảm thành công nói trên ra, còn một điều kiện tiên quyết nữa, đó là toàn bộ quá trình được điều hành một cách trung lập và khách quan, do những chuyên gia điều hành độc lập thực hiện – những người này không được có quan hệ trực tiếp với cơ quan nhà nước hữu trách. Bởi lẽ nguyện vọng của những người bị ảnh hưởng và những người tham dự khác là, họ sẽ có cơ hội để trình bày lập luận và phát biểu quan điểm của mình, không phụ thuộc vào địa vị hay chức vụ của bản thân. Và, chỉ có những người điều hành chuyên nghiệp, trung lập, theo nghĩa là không có nghĩa vụ phải hướng kết quả tham vấn tới một đích nhất định, mới đảm bảo được điều này.   

Các cơ quan nhà nước hữu trách phải ý thức được rõ về tất cả những điều trình bày ở trên. Điều này có nghĩa là các cán bộ nhân viên hữu trách của cơ quan phải được giải thích đầy đủ, cặn kẽ để hiểu rõ, quy trình tham vấn cộng đồng sớm sẽ được tổ chức như thế nào và cần phải chú ý những gì cụ thể.

Những kinh nghiệm cho Việt Nam học tập

Sau hơn 30 năm "đổi mới", Việt Nam đã hội nhập ngày một sâu rộng hơn với thế giới. Tình hình kinh tế - xã hội ở Việt Nam, vì thế cũng đã có rất nhiều đổi thay. Đất nước đang phát triển mạnh mẽ, trong một xã hội cởi mở hơn. Ở Việt Nam việc lấy ý kiến của người dân mới được pháp luật quy định từ năm 2003 tại Luật Xây dựng. Điều này được đánh giá là là một bước ngoặt, khi thực thi sẽ được hưởng ứng nhiệt tình trước hết là từ phía người dân bởi vị thế của họ đã được đặt lên tầm cao hơn và có ý nghĩa quan trọng đối với bất kỳ một đồ án quy hoạch nào.

Cũng tương tự như tại Đức, sự không đồng thuận của người dân ở Việt Nam cũng là thách thức cũng như trở ngại lớn trong việc thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng. Báo cáo tại phiên họp thứ 37 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Tổng Thanh tra Chính phủ cho biết, năm 2019, khiếu nại, tố cáo vẫn tập trung chủ yếu ở lĩnh vực đất đai với số lượng đơn chiếm tới 67,7 % tổng số đơn khiếu nại (tăng 5,9% so với năm 2018). Trong đó tập trung chủ yếu vào các vấn đề, như: thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư... khiếu kiện, tranh chấp tại các dự án bất động sản, thu phí tại các trạm BOT

Sự kiện chính quyền địa phương tổ chức trưng bày, lấy ý kiến phương án kiến trúc khu vực đồi Dinh Tỉnh trưởng (thuộc Quy hoạch chi tiết Khu trung tâm Hòa Bình, Đà Lạt, Lâm Đồng) đã nhận được sự quan tâm đặc biệt của dư luận xã hội, đặc biệt là giới chuyên môn hữu quan đã với  nhiều ý kiến phản biện nhằm chặn 'làn sóng' bê tông hoá để cứu tương lai đô thị di sản Đà Lạt. Trong ảnh: Khu vực Đồi Dinh là mảng xanh còn sót lại của lõi trung tâm Đà Lạt. Ảnh: Mai Vinh

Rõ ràng, tuy đã tạo nên chuyển biến lớn, nhưng việc xin ý kiến người dân ở Việt Nam vẫn còn mang tính hình thức. Một số nhà khoa học đã nhận xét mô hình lấy ý kiến cộng đồng trong lập quy hoạch tại Việt Nam hiện tại thực hiện  còn gặp nhiều khó khăn, mang tính hình thức và chưa đạt hiệu quả bởi các lý do: (1) Hệ thống văn bản pháp luật mới quy định chung mà chưa có các hướng dẫn cụ thể về quy trình, cách thức. (2) Trình độ và nhận thức của các bên liên quan về vai trò cộng đồng và sự tham gia còn hạn chế. (3) Chưa hoàn toàn thống nhất về lấy ý kiến thông qua  cơ chế đại diện, mô hình của các nước phát triển không sử dụng cơ chế đại diện gián tiếp khi lấy ý kiến liên quan đến quyền lợi trực tiếp. (4) Việc lấy ý kiến không thực hiện ngay từ đầu mà thường ở giai đoạn quy hoạch gần như ổn định và khó có sự thay đổi. (5) Thời gian lấy ý kiến ngắn, thông tin quy hoạch thiếu minh bạch. (6) Các ý kiến đóng góp chưa có quy định phản hồi hoặc xử lý như thế nào? Cơ quan hay cá nhân nào có trách nhiệm giải trình và thực sự ý kiến của cộng đồng có được lắng nghe?.

Hiện nay ở Việt Nam, việc để người dân tham gia ý kiến đã xuất hiện trong hầu hết các luật cơ bản và trở thành một hoạt động mang tính định kỳ đến tận các khu dân cư. Từ năm 2003 sự tham gia của người dân trong công tác quy hoạch dần được cụ thể hơn tại Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và đặc biệt là trong Luật Quy hoạch năm 2019 và các nghị định hướng dẫn như Nghị định số 37/2019/NĐ-CP ngày 07.5.2019 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch. Trong các luật này đều có quy định về hình thức lấy ý kiến, thời  gian, trách nhiệm của các chủ thể tham gia. Nhà nước phải bảo đảm tiếp thu ý kiến người dân và là căn cứ quan trọng cho việc thẩm định và  phê duyệt  quy hoạch.

Việc xin ý kiến người dân thực tế hiện đã được thực hiện từ bước lập nhiệm vụ quy hoạch; trong quá trình nghiên cứu trước khi trình duyệt quy hoạch. Tuy nhiên, như đã nêu trên: tranh chấp, khiếu nại vẫn xảy ra, thậm trí kéo dài – dai dẳng, kể cả khi quy hoạch đã được phê duyệt và được triển khai trên thực địa. Điều này cho thấy, có lẽ cần có sự thay đổi về nhận thức, cải cách thể chế để thực hiện quyền được tham gia – chứ không chỉ là “xin ý kiến“ của người dân như quy định hiện nay.

Một số nhà nghiên cứu và đại diện của các tổ chức xã hội đã khuyến nghị: Cần có phương pháp thực hiện xin ý kiến đảm bảo quyền lợi của người dân, và cần xem xét lại thời điểm hợp lý cho người dân tham gia ý kiến. Điều này cho thấy tại Việt Nam cũng đã xuất hiện nhận thức tương đồng với Đức về sự cần thiết phải có sự tham vấn sớm đối với các dự án quy hoạch với một phương pháp hoàn toàn mới nhằm hướng đến sự thống nhất – hay thỏa hiệp để quá trình thực hiện quy hoạch đi vào cuộc sống; đảm bảo sự hài hòa lợi ích của ba chủ thể: Nhà nước – Người dân – Doanh nghiệp.

Kinh nghiệm tạo dựng công cụ “triển khai sớm hoạt động tham vấn cộng đồng" từ Đức nên tham khảo. Tuy nhiên, khác với ở Đức, việc này cần được luật hóa cho phù hợp với thể chế và bối cảnh ở Việt Nam, nếu không sẽ không thể thành công. Giống như tại Đức, ở Việt Nam luật không đưa ra quy định cụ thể về quy trình xin ý kiến cộng đồng. Nhưng khác với ở Đức, luật quy hoạch ở Việt Nam đã đưa ra quy định về thời điểm xin ý kiến cộng đồng, nhưng lại chưa đề cập đến (thuê) bên thứ ba áp dụng phương pháp trung gian hòa giải hoặc một phương pháp giải quyết xung đột như tại Đức. Hiện việc xin ý kiến cộng đồng đối với dự án quy hoạch ở Việt Nam hoàn toàn do chính quyền hoặc cơ quan lập quy hoạch thực hiện. Về cơ bản vẫn là do chủ đầu tư thực hiện. Do đó, tính khách quan của việc xin ý kiến chưa đảm bảo triệt để.

Nổi tiếng với 1 km đường gánh 40 cao ốc, trục đường Lê Văn Lương từ lâu đã thành điểm nóng bất động sản ở thủ đô với tốc độ đô thị hóa chóng mặt. Ảnh minh hoạ: Zing

Với kinh nghiệm từ Đức, Việt Nam hoàn toàn có thể luật hóa việc chính quyền thuê đơn vị độc lập thuộc các tổ chức chính trị xã hội trong việc tham vấn ý kiến của cộng đồng; đóng vai trò như bên thứ ba, thay cho vai trò của chính quyền và đơn vị tư vấn dự án quy hoạch hiện nay.

Trong điều kiện hiện nay của Việt Nam, có lẽ đơn vị tư vấn độc lập nói trên cần có sự góp mặt của các luật sư hoặc các chuyên gia xã hội học bên cạnh những nhà chuyên môn về quy hoạch để thực thi công tác trung gian giữa các bên nhằm đảm bảo truyền tải minh bạch thông tin và thích hợp với nhận thức của nhiều cá thể đối với dự án quy hoạch.

Các đơn vị thực hiện các dự án quy hoạch ở Việt Nam cũng nên nhìn nhận việc “tham vấn sớm cộng đồng là điều kiện cần" để dự án quy hoạch của họ khả thi trong tương lai; tránh những hệ lụy lâu dài. Muốn vậy họ cần hợp tác với đơn vị tư vấn và bên thứ ba ngay từ ban đầu, khi xây dựng nhiệm vụ. Việc phối hợp với các bên có chất lượng thông qua việc trao đổi – xử lý thông tin, ý kiến nhằm giải quyết sớm các bất đồng với người dân và các tổ chức có liên quan.

Những phương pháp tham vấn từ nước Đức thực sự rất có ích đối với Việt Nam trong việc tổ chức xin ý kiến cộng đồng. Trong đó, việc phân loại đối tượng, thiết lập các nhóm với quy mô thích hợp tham gia vào quá trình tham vấn dự án quy hoạch là kỹ thuật mà mỗi cá nhân của bên tổ chức lấy ý kiến ở Việt Nam hoàn toàn có thể học hỏi. Những mong muốn của mỗi người dân trong các nhóm có mối quan tâm tương đồng được lắng nghe, tổng hợp để có những biện pháp giải quyết phù hợp... người dân có thể sẽ đồng thuận và ủng hộ, kể cả phải giảm bớt các yêu cầu cá nhân khi đã thấy vấn đề mình nêu được giải quyết (phần nào) trong một môi trường được chia sẻ, để thấu hiểu như vậy.

Cho nên, kinh nghiệm về việc quan tâm đúng mức đến các bất đồng bằng việc đưa ra quyết định trên cơ sở các kiến thức được sử dụng để thuyết phục nhà đầu tư, và người dân đồng thuận với nhau từ phương pháp tham vấn nêu trên của các chuyên gia Đức là kỹ năng người Việt Nam hoàn toàn có thể học hỏi trong việc xin ý kiến người dân. Ai học hỏi và sử dụng thành thạo kỹ năng này sẽ trở thành người điều hành chuyên nghiệp việc tham vấn cộng đồng. Họ chính là những trung gian hòa giải, người khâu nối những mong muốn của những nhóm (lợi ích) khác nhau thành sự thống nhất cho những dự án thành công.

GS.TS. Roland Fritz - TS.KTS. Vũ Hoài Đức

GS.TS. Roland Fritz là giáo sư thỉnh giảng tại trường Đại học tổng hợp Justus-Liebig, thành phố Gießen, CHLB Đức. Ông đã từng nhiều năm là thẩm phán và chánh án tòa án hành chính thành phố Frankfurt am Main. Hoạt động hiện tại của ông với tư cách là luật sư, chuyên gia trung gian hòa giải và giảng viên (mediator-fritz-frankfurt.de; www.adribo.de/team/roland-fritz/) tập trung chủ yếu vào việc điều phối các  quy trình tham vấn cộng đồng, giải quyết xung đột trong doanh nghiệp hoặc giữa các cá nhân. TS.KTS. Vũ Hoài Đức đã có 26 năm làm công tác nghiên cứu quy hoạch tại Viện Quy hoạch xây dựng Hà Nội. Hiện ông là giảng viên tại Đại học Quốc gia Hà Nội, thỉnh giảng tại trường Đại học Mở Hà Nội và trường Kiến trúc Hà Nội. Ngoài công tác giảng dạy (www.sis.vnu.edu.vn), ông đang tham gia vào công tác nghiên cứu khoa học trong lĩnh vực quy hoạch, kiến trúc và quản lý đô thị.

Theo Người đô thị