Hà Nội, Thứ Bảy Ngày 23/03/2019

Tổng quan ngành nước Hàn Quốc và học hỏi kinh nghiệm cho VN

Mtđt, 10:06 09/03/2019

Qua hơn nửa thập kỷ xây dựng và phát triển, ngành nước Hàn Quốc đã thực sự phát triển mạnh mẽ với nhiều thành tựu đáng kể.

Tóm tắt: Cũng giống như ở Việt Nam, quá trình phát triển ngành nước ở Hàn Quốc gắn chặt với tiến trình phát triển kinh tế xã hội của quốc gia. Ngành nước ở Hàn Quốc bắt đầu được Chính phủ ưu tiên đầu tư phát triển kể từ đầu thập niên 1960 thông qua hàng loạt chính sách và thiết lập hệ thống các cơ quan quản lý, phát triển ngành nước. Qua hơn nửa thập kỷ xây dựng và phát triển, ngành nước ở Hàn Quốc đã thực sự phát triển mạnh mẽ với nhiều thành tựu đáng kể. Hiện nay, Hàn Quốc được đánh giá là một trong những quốc gia hàng đầu thế giới về mức độ hiện đại và hiệu quả sử dụng của hệ thống cơ sở hạ tầng và dịch vụ ngành nước. Báo cáo này xin tóm lược những nét chính của quá trình lịch sử phát triển ngành nước, hệ thống chính sách quản lý ngành nước, những thành tựu chủ yếu và cách thức huy động nguồn lực tài chính phục vụ đầu tư phát triển ngành nước ở Hàn Quốc cũng như một số bài học kinh nghiệm đúc rút được qua hơn nửa thế kỷ hình thành và phát triển. Thông tin, số liệu, các đánh giá và nhận định về ngành nước của Hàn Quốc trình bày trong báo cáo này được tác giả tổng kết và tóm lược từ những nghiên cứu và báo cáo sau đây:

  • Enhancing Water Use Efficiency in Korea – Policy Issues and Recommendations (Nâng cao hiệu quả sử dụng nước tại Hàn Quốc – Các vấn đề và khuyến nghị chính sách, do OECD xuất bản tháng 9 năm 2017)
  • Republic of Korea – Transformation of the Water Sector (1960-2012) (Biến chuyển của ngành nước ở Hàn Quốc giai đoạn 1960-2012 do Bộ Môi trường Hàn Quốc xuất bản tháng 5 năm 2016)
  • Water Policy Reforms in South Korea: A Historical Review and Ongoing Challenges for Sustainable Water Governance and Management (Cải cách chính sách ngành nước ở Hàn Quốc: Tóm lược lịch sử và những thách thức hiện nay đối với công tác quản trị và quản lý bền vững ngành nước, do MDPI xuất bản năm 2017)
  • Problems of Water Privatization and Responses in Korea (Những vấn đề về tư hữu hoá ngành nước và đáp ứng chính sách ở Hàn Quốc, do Hiệp Hội Công chức Hàn Quốc (KGEU) xuất bản)

Báo cáo này được cấu trúc gồm 4 phần sau: (1) Hệ thống chính sách, thể chế và thành tựu phát triển ngành nước từ 1960 đến nay; (2) Huy động nguồn lực tài chính đầu tư ngành nước; (3) Thách thức trong quá trình tư nhân hoá ngành nước và (4) Bài học kinh nghiệm từ Hàn Quốc. Trong phần 4, tác giả cũng sẽ nêu lên một số gợi ý về cải cách ngành nước cho Việt Nam dựa trên hiểu biết thực tế của mình sau hơn 10 năm công tác tại Việt Nam từ 2006 đến nay và các bài học kinh nghiệm của Hàn Quốc.

1.Hệ thống chính sách, thể chế và thành tựu phát triển ngành nước từ 1960 đến nay

Cho đến giữa thập niên 1950, kinh tế Hàn Quốc vẫn chủ yếu dựa vào nông nghiệp với phần đông dân số là nông dân, sinh sống phụ thuộc vào hoạt động canh tác lúa nước. Bước sang thập niên 1960, cùng với các chính sách đẩy mạnh phát triển công nghiệp và kinh tế, Chính phủ Hàn Quốc đã bắt đầu ưu tiên xây dựng và triển khai các chính sách phát triển ngành nước nhằm mục tiêu đáp ứng nhu cầu nước cấp phục vụ phát triển công nghiệp và kinh tế.

Trong giai đoạn trước 1980, Hàn Quốc chủ yếu tập trung vào xây dựng và triển khai các chính sách, hệ thống quản lý nhà nước và cơ sở hạ tầng phục vụ cho mục tiêu ưu tiên hàng đầu là mở rộng hệ thống cấp nước phục vụ phát triển kinh tế và đáp ứng đủ nhu cầu về nước ở khu vực đô thị, đặc biệt là ở các thành phố lớn.

Trong giai đoạn 1980-2000, trước các thách thức về chất lượng môi trường nước và nhu cầu sử dụng nước cho các hoạ động kinh tế, công nghiệp và đời sống xã hội ngày càng tăng cao, bên cạnh việc tiếp tục đẩy mạnh phát triển và cải thiện hệ thống hạ tầng phục vụ cấp nước, Hàn Quốc cũng ưu tiên đầu tư phát triển các hệ thống tiêu thoát nước, xử lý nước thải và bảo vệ môi trường nước.

Từ sau năm 2000, Hàn Quốc tập trung ưu tiên cho nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn nước, bảo vệ và cải thiện chất lượng các nguồn nước nhằm đảm bảo tính bền vững và an toàn trong phát triển ngành nước thông qua triển khai hệ thống quản trị thông minh ứng dụng trong ngành nước và ứng dụng các công nghệ than thiện môi trường.

Bảng 1 trình bày hệ thống luật pháp cơ bản, tạo cơ sở nền tảng cho hoạt động quản trị và quản lý ngành nước ở Hàn Quốc từ năm 1961 đến nay. Hệ thống luật pháp này phản ảnh tiến trình phát triển ngành nước của Hàn Quốc từ giai đoạn ban đầu (1960) chỉ nhằm mục tiêu đảm bảo khai thác đủ nguồn nước phục vụ nhu cầu phát triển nhanh nền kinh tế và tốc độ đô thị hoá (tập trung ưu tiên phát riển hệ thống cơ sở hạ tầng ngành nước bằng nguồn vốn từ chính phủ trung ương). Đến thời điểm hiện tại, hệ thống chính sách và pháp luật này hiện vẫn đang được nghiên cứu cập nhật và sửa đổi nhằm đương đầu với những thách thức mới như tốc độ già hoá nhanh của dân số Hàn Quốc, tác động của biến đổi khí hậu, tối ưu hoá nguồn lực tài chính. Chính vì vậy, các mục tiêu quản lý mới sẽ nhằm vào nâng cao hiệu quả sử dụng nước (tiết kiệm tài nguyên), kiểm soát tác động của biến đổi khí hậu, phân bổ nguồn tài nguyên nước hiện có hiệu quả với chi phí thấp nhật nhằm đảm bảo phát triển xã hội bền vững ở Hàn Quốc.

Bảng 1. Hệ thống luật pháp ngành nước tại Hàn quốc[1]

Tên văn bản luật

Năm ban hành đầu tiên

Cơ quan giám sát thực thi

Luật sông ngòi (River Act)

1961

MoLIT

Luật lắp đặt các công trình nước và cấp nước (Water Supply and Waterworks Installation Act)

1961

KMoE

Luật quản lý các nguồn nước công cộng (Public Waters Management Act)

1961

MOF

Luật khai thác các nguồn nước công cộng (Public Waters Reclamation Act)

1962

MOF

Luật quản lý nước dung cho ăn uống và sinh hoạt (Management of Drinking Water Act)

1965

KMoE

Luật thoát nước (Sewerage Act)

1966

KMoE

Luật ứng phó với thiên tai (Countermeasures against Natural Disasters Act)

1967

MoPSS

Luật về Tổng công ty Tài nguyên nước (Water Resources Corporation Act)

1987

MoLIT

Luật quản lý chất lượng nước (Water Quality Preservation Act)

1990

KMoE

Luật khung về chính sách môi trường (Framework Act on Environment Policy

1991

KMoE

Luật nước ngầm (Groundwater Act)

1993

MoLIT

Luật đánh giá tác động môi trường (Environment Impact Assessment Act)

1993

KMoE

Luật các giải pháp đặc biệt (Act of Special Measures)

1995

MoPSS

Luật quản lý nước dung cho ăn uống và sinh hoạt (Drinking Water Management Act)

1998

KMoE

Luật cả thiện nông nghiệp và thuỷ sản (Agriculture and Fishery Improvement Act)

1995

MAFRA

Luật xây dựng đập và hỗ trợ các vùng xung quanh đập (Act on Dam Construction and Support for Surrounding Areas)

1999

KMoE

Luật cải thiện và hỗ trợ cộng đồng tại sông Hàn (Act on Han River Water Quality Improvement and Community Support)

1999

KMoE

Luật cải thiện và hỗ trợ cộng đồng tại sông Keum (Act on Nakdong River Water Quality Improvement and Community Support)

2002

KMoE

Luật cải thiện và hỗ trợ cộng đồng tại sông Yeongsan và Sunjin (Act on Yeongsan and Sunjin River Water Quality Improvement and Community Support)

2002

KMoE

Luật quy hoạch và sử dụng đất quốc gia (National Land Planning and Utilization Act)

2003

MoLIT

Luật khung về đất quốc gia (Framework Act on the National Land)

2003

MoLIT

Luật khung về quản lý an toàn và thảm hoạ (Framework Act on the Management of Disasters and Safety)

2004

MoPSS

Luật quản lý và khai thác nước công cộng, sửa đổi trên cơ sở hợp nhất luật quản lý nước công cộng và luật sử dụng nước công cộng đã ban hành trước đây [(Public Waters Management and Reclamation Act) The act integrate the Public waters management act and the public waters reclamation act)]

2010

MOF

Luật phát triển đô thị (Urban Development Act)

2016

MoLIT

Ghi chú: MoLIT: Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Giao thông; KmoE: Bộ Môi trường, MOF: Bộ Đại dương và Thuỷ sản; MoPSS: Bộ An toàn và An ninh Công cộng; Bộ MAFRA: Bộ Nông nghiệp, Thực phẩm và Nông thôn

Hệ thống thể chế ngành nước ở Hàn Quốc là hệ thống quản lý liên ngành và đa mục nhiêu nhằm thoả mãn các nhu cầu sử dụng nước khác nhau trên toàn quốc như: nước dung cho ăn uống và sinh hoạt (drinking water), nước phục vụ tưới tiêu, nước phục vụ thuỷ điện và đáp ứng các nhu cầu bảo vệ môi trường khác. Với tính chất liên ngành, hệ thống thể chế ngành nước của Hàn Quốc có khả năng triển khai các chính sách đa mục tiêu cũng như giải quyết nhanh chóng và hiệu quả các vấn đề về quản trị ngành nước song cũng đặt ra thách thức rất lớn trong việc điều phối và phối hợp các hoạt động, nỗ lực của mỗi ngành trong thực hiện các mục tiêu chung, toàn diện về phát triển bền vững ngành nước.

Ở cấp trung ương, có 8 bộ và 2 uỷ ban tham gia trong hệ thống quản trị nhà nước về ngành nước với các vai trò, trách nhiệm cụ thể sau đây:

  • Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Giao thông hay còn gọi là Bộ Xây dựng và Giao thông (MoLIT): chịu trách nhiệm quản lý về trữ lượng nước và cấp nước liên vùng (giám sát, chỉ đạo và quản lý các vùng lưu vực sông);
  • Bộ Môi trường (KMoE): chịu trách nhiệm quản lý các công trình nước, quản lý các hệ thống cấp nước, quản lý và đảm bảo chất lượng nước dung cho ăn uống và sinh hoạt, quản lý hoạt động tiêu thoát và xử lý nước thải;
  • Bộ Nông nghiệp, Thực phẩm và Nông thôn (MAFRA): quản lý các vấn đề liên quan đến an toàn thực phẩm như đảm bảo nước sạch phục vụ sản xuất nông nghiệp;
  • Bộ Chiến lược và Tài chính (MoSF): chịu trách nhiệm hoạch định và điều phối triển khai thực hiện các chính sách kinh tế và tài khoá, giám sát và đánh giá việc chi tiêu cho phát triển ngành nước cũng như xây dựng các chính sách về thuế, phí, quản lý các nguồn quỹ phục vụ phát triển ngành nước;
  • Bộ Nội chính (Ministry of Interior): giám sát hoạt động phân cấp và phối hợp liên ngành cũng như phối hợp giữa chính quyền trung ương và các chính quyền địa phương trong xây dựng các quy hoạch, ban hành các chính sách về thuế, phí cũng như đảm bảo cung cấp dịch vụ ngành cấp thoát nước;
  • Bộ Công nghiệp, Thương nghiệp và Năng lượng (MoTIE): chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch phát triển điện lực quốc gia, bao gồm cả thuỷ điện. Do vậy, Bộ sẽ tham gia các hoạt động có liên quan đến quản lý nguồn nước phục vụ thuỷ điện;
  • Bộ An toàn và An ninh Công cộng (MoPSS): chịu trách nhiệm về các khía cạnh phòng ngừa thiên tai và đảm bảo an toàn cho công chúng trong ngành nước;
  • Uỷ ban Quản lý nước: là uỷ ban được thành lập vào tháng 11 năm 2015, chịu trách nhiệm điều phối và tập hợp ý kiến của các bên liên quan trong hệ thống các cơ quan chính phủ. Uỷ ban này không có quá 15 thành viên, thường là thứ trưởng của các bộ ;iên quan và chịu sự điều hành của Bộ trưởng điều phối chính sách chính phủ. Tuỳ thuộc vào chương trình nghị sự mà Uỷ ban này có thể mời thêm đại diện của các tập đoàn nhà nước, các cơ quan chính phủ liên quan khác hay các chính quyền địa phương tham gia đóng góp ý kiến và điều phối hoạt động. Hoạt động của uỷ ban này sẽ được hỗ trợ bởi 1 ban thực thi gồm chuyên viên đại diện cho các bộ, cơ quan chuyên ngành và chính quyền địa phương được chỉ định;
  • Uỷ ban phí ngành nước: hoạt động theo cơ chế nhóm họp nhằm thảo luận các vấn đề liên quan đến phí (ví dụ như phí đối với nước từ các đập, các nguồn liên vùng). Uỷ ban được điều hành bởi Tổng giám Đốc phụ trách các vấn đề chính sách ngành nước trực thuộc Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông (MoLIT) và 15 thành viên khác gồm: Giám đốc các tập đoàn nhà nước thuộc Bộ Nội chính, Tổng giám đốc K-Water, các chuyên gia và đại diện của các cộng đồng sử dụng nước chính yếu;
  • Các Uỷ ban quản lý sông: các uỷ ban này được thành lập theo điều 87 của Luật sông ngòi, chịu trách nhiệm quản lý và hoà giải các tranh chấp liên quan đến khai thác sử dụng nguồn nước từ các sông. Uỷ ban cấp trung ương được thành lập dưới Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông (MoLIT) nhằm quản lý các sông liên vùng. Chính quyền các địa phương thành lập các uỷ ban địa phương quản lý các sông nội vùng. Uỷ ban ở cấp trung ương không được vượt quá 50 thành viên. Uỷ ban ở cấp địa phương không được vượt quá 30 thành viên. MoLIT chỉ định người đứng đầu và thành viên uỷ ban cấp trung ương trong khi chính quyền địa phương chỉ định người đứng đầu và các thành viên của uỷ ban cấp địa phương.

Bên cạnh hệ thống các cơ quan quản lý Nhà nước, ở Hàn Quốc, có 4 tổng công ty nhà nước trực thuộc các bộ liên ngành và chịu trách nhiệm vận hành, quản lý các cơ sở công nghiệp ngành nước như sau:

  • Tổng công ty Tài nguyên Nước Hàn Quốc (K-Water): trực thuộc Bộ Môi trường Hàn Quốc (KMoE), chịu trách nhiệm vận hành và quản lý các cơ sở công nghiệp ngành nước như các hệ thống cấp nước tại các thành phố, khu công nghiệp sử dụng nguồn nước từ các đập và nguồn nước liên vùng. Ngoài ra, trong một số trường hợp, K-Water cũng chịu trách nhiệm vận hành các hệ thống cấp nước địa phương thông qua hợp đồng uỷ thác với các chính quyền cấp tỉnh.[2]
  • Cơ quan Môi trường Hàn Quốc (KECO): trực thuộc Bộ Môi trường Hàn Quốc (KMoE), chịu trách nhiệm hỗ trợ xây dựng và thực thi các chính sách quản lý nước, thoát nước, xử lý nước thải và đảm bảo chất lượng nước. KECO cũng chịu trách nhiệm vận hành và quản lý các công trình nước ở địa phương thông qua các hợp đồng uỷ thác với các chính quyền cấp tỉnh. Ngoài ra, KECO được giao nhiệm vụ xây dựng, quản lý và vận hành các hệ thống thông tin quốc gia về công trình nước, vận hành các công trình nước và cơ sở hạ tầng về nước.
  • Tổng công ty Cộng đồngNông thôn (KRC): trực thuộc Bộ Nông nghiệp, Thực phẩm và Nông thôn (MAFRA), chịu trách nhiệm xây dựng, vận hành và quản lý các hệ thống cấp nước cho các làng ở nông thôn, cấp nước phục vụ canh tác nông nghiệp và thuỷ sản, các hệ thống thuỷ nông.
  • Tổng công ty Thuỷ điện và Điện hạt nhân (KHNP): chịu trách nhiệm vận hành 10 nhà máy thuỷ điện trực thuộc quản lý của Bộ Công nghiệp, Thương mại và Năng lượng (MoTIE).

Quản lý nhà nước các hoạt động ngành nước ở cấp địa phương do các văn phòng cấp vùng của Bộ Môi trường (KMoE) [hoặc Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông (MoLIT)] và chính quyền cấp tỉnh (hoặc đô thị đặc biệt[3]) đảm nhiệm theo luật định. Ngoài ra, chính quyền địa phương là đơn vị chịu trách nhiệm trong việc thu phí sử dụng và khai thác các nguồn nước, giá dịch vụ ngành nước ở địa phương mình hoặc theo sự uỷ nhiệm của chính phủ trung ương.

Cùng với xu thế phát triển kinh tế mạnh mẽ, ngành nước của Hàn Quốc cũng đã đạt được những thành tựu đáng kể kể từ năm 1960 đến nay như trình bày trong Hình 1 và bảng 2, 3 dưới đây.

Hình 1. Tăng trưởng GDP, tỷ lệ cấp nước và cung cấp dịch vụ thoát/xử lý nước thải ở Hàn Quốc[4]

Bảng 2. Chỉ số phát triển ngành nước của hàn Quốc giai đoạn 1961-2012[5]

Chỉ tiêu

1961

1980

2000

2012

Tỷ lệ hộ gia đình được cấp nước máy (%)

17.0

55.0

87.1

98.1

Tỷ lệ hộ gia đình kết nối với hệ thống cống thải chung và có dịch vụ xử lý nước thải (%)

2.0

8.3

70.5

91.6

Bảng 3. Sử dụng nước tại Hàn Quốc (Đơn vị: trăm triệu m3/năm)[6]

Mục đích

1965

1980

1990

2003

2007

2014

Sinh hoạt

2

19

42

76

77

76

Công nghiệp

4

7

24

26

28

23

Nông nghiệp

45

402

147

160

154

152

Tổng

21

128

213

262

256

251

Hệ thống cấp nước máy đầu tiên được xây dựng ở Seoul vào đầu thế kỷ 20. Trong giai đoạn 1960-2012, tỷ lệ hộ gia đình sử dụng nước máy đã tăng từ 20% lên 98% trên toàn quốc. Năm 2012, tổng sản lượng nước máy của Hàn Quốc đạt 6.029 triệu m3 (bán ra 5.063 triệu m3). Tỷ lệ thất thoát nước đạt trung bình 16% (thấp nhất đạt 5% tại Seoul và cao nhất là 40% ở các thành phố nhỏ), trong đó khoảng 10,4% thất thoát do rò rỉ hệ thống phân phối. Hiệu suất sử dụng nhân viên cũng giảm đáng kể từ 3,1 nhân viên trên 1000 điểm đấu nối vào năm 1994 xuống còn 1,8 nhân viên trên 1000 điểm đấu nối vào năm 2012.

Tính đến cuối năm 2012, tỷ lệ hộ gia đình được kết nối với hệ thống tiêu thoát và xử lý nước thải đạt 91.6% trên toàn quốc. Trên cả nước có 546 nhà máy xử lý nước thải sinh hoạt có công xuất lớn hơn 500m3/ngày, xử lý khoảng 25.297.451m3/ngày. Số lượng nhà máy xử lý nước thải sinh hoạt có công suất nhỏ hơn 500m3/ngày đang vận hành tại thời điểm này trên cả nước là 3.067 nhà máy, xử lý tổng cộng 231.231 451m3/ngày. Trong số các nhà máy xử lý nước thải sinh hoạt đang hoạt động trên cả nước, có 546 nhà máy xử lý đạt tiêu chuẩn để tái sử dụng, nâng tỷ lệ nước thải sinh hoạt được tái sử dụng lên 12%/năm. Tổng lượng bùn thải từ các hệ thống xử lý nước thải toàn quốc vào khoảng 2,6 triệu tấn trong năm 2012. Trước đây, bùn thải này được xử lý nhận chìm ngoài khơi, Tuy nhiên, trong những năm gần đây, chính sách cho phép nhận chìm bùn thải đã được sửa đổi theo hướng nghiêm ngặt hơn và buộc các doanh nghiệp phải đầu tư xử lý và tái chế bùn thải đạt chuẩn.

Mặc dù tỷ lệ hộ gia đình sử dụng dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải sinh hoạt tăng đáng kể song mức chi tiêu của hộ gia đình cho dịch vụ cấp thoát nước chỉ ở mức dưới 2% tổng thu nhập của nhóm hộ gia đình có mức thu nhập thấp nhất. Kết quả này có được là do mức gia tăng thu nhập đầu người của Hàn Quốc tăng nhanh và mức độ bao cấp của chính phủ đối với chi tiêu ngành nước ở Hàn Quốc vẫn còn khá cao.

1.Huy động nguồn lực tài chính đầu tư ngành nước

Nền kinh tế Hàn Quốc tăng trưởng nhanh chóng kể từ đầu thập niên 1960, chỉ trong một thế hệ đã nhanh chóng chuyển từ quốc gia nông nghiệp sang quốc gia công nghiệp hiện đại (GDP tăng gấp 31 ngàn lần, từ 47.7 tỷ Kwon năm 1953 lên 1.485 ngàn tỷ Kwon năm 2014). Cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế, đô thị hoá cũng diễn ra mạnh mẽ ở Hàn Quốc, tạo nên làn sóng đầu tư vốn và thu hút lao động tại các vùng đô thị Hàn Quốc. Thực trạng này kéo theo sự gia tăng nhanh chóng nhu cầu sử dụng nước phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế, công nghiệp và xã hội ở các vùng đô thị. Theo MoLIT, trong giai đoạn từ 1965 đến 2007, dân số Hàn Quốc tăng gấp đôi và nhu cầu sử dụng nước tăng từ 5 tỷ m3 năm 1965 lên 33 tỷ m3 năm 2007. Cũng trong giai đoạn này, mức độ tiêu thụ nước máy ở Hàn Quốc cũng tăng khoảng 37 lần. Đây cũng lả động lực chính thúc đẩy đầu tư vào ngành nước ở Hàn Quốc.

Ngay từ kế hoạch dài hạn 20 năm về phát triển ngành nước lần đầu tiên được phê duyệt và triển khai từ năm 1965, chính phủ Hàn Quốc đã tập trung ưu tiên đầu tư xây dựng các đập đa năng quy mô lớn (đập đầu tiên được xây dựng là Seomjin-gang), các hồ chứa nước phục vụ tưới tiêu và mở rộng quy mô các cơ sở lưu giữ nước nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng nước của nền kinh tế.

Trong giai đoạn 1960-1975, ngân sách phục vụ phát triển ngành nước chủ yếu được đầu tư từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) do Mỹ, Nhật bản và Đức tài trợ và các nguồn vốn ODA đa phương từ IBRD, IDA của Ngân hàng Thế giới (WB) và ADB. Trong giai đoạn này, các công ty nước ngoài là nguồn nhân lực chính triển khai thực hiện các dự án ODA trong nhành nước. Sự tham gia của các công ty nước ngoài trong các dự án phát triển ngành nước dung nguồn vốn ODA từ nước ngoài đã giúp chuyển giao công nghệ và xây dựng nguồn nhân lực ngành nước cho Hàn Quốc.

Đến năm 1976, các nguồn hỗ trợ ODA dành cho các dự án ngành nước quy mô lớn chính thức chấm dứt. Hầu hết các dự án phát triển ngành nước kể từ đây đều được tài trợ và đảm bảo bởi các nguồn vốn nội địa, gồm nguồn ngân sách bao cấp từ chính phủ trung ương các chính quyền địa phương, nguồn thu từ phí, bán dịch vụ và huy động đầu tư tư nhân.

Đối với hoạt động cấp nước, các chính sách tài chính hiện hành ở Hàn Quốc không đòi hỏi người sử dụng dịch vụ phải chi trả toàn bộ chi phí dịch vụ. Do vậy, đầu tư và chi tiêu ngành nước của Hàn Quốc vẫn còn phụ thuộc nhiều vào nguồn vốn bao cấp từ chính phủ. Tỷ lệ bao cấp khác nhau tuỳ theo loại hình đầu tư và quy mô chính quyền tại địa phương (xem Bảng 4). Trong khi nguồn ngân sách chính phủ trung ương và chính quyền cấp tỉnh chỉ tài trợ cho đầu tư xây dựng các công trình thì ở các thành phố chính quyền cấp thành phố có thể bao cấp cả chi phí đầu tư lẫn chi phí vận hành. Ở các khu vực mà chi phí vận hành và bảo dưỡng lớn hơn tổng nguồn thu từ dịch vụ thì chính quyền cũng sẽ xem xét bao cấp để bù đắp chi phí. Các chính sách bao cấp này đã giúp đảm bảo an ninh ngành nước. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, Hàn Quốc bắt đầu nghiên cứu các cơ chế chính sách giúp giảm tỷ lệ bao cấp từ chính phủ cho hoạt động của ngành nước thông qua việc nâng cao hiệu quả sử dụng, quản lý và nâng mức giá/phí dịch vụ nhằm đảm bảo bền vững về mặt tài chính của ngành nước.

Đối với hoạt động tiêu thoát và xử lý nước thải, Chính phủ đặt mục tiêu ưu tiên dài hạn cho nâng cấp dịch vụ nhằm đảm bảo sức khoẻ người dân và cam kết đảm bảo nguồn hỗ trợ tài chính để phát triển lĩnh vực này. Hiện mức độ bao cấp đối với các dự án tiêu thoát và xử lý nước thải cỡ 10-70% tuỳ thuộc vào loại hình đầu tư và vùng dự án (xem Bảng 5). Với các chính sách cải cách về giá, phí dịch vụ, mức độ bao cấp đối với các dự án ngành tiêu thoát và xử lý nước thải đã giảm, song vẫn ở mức 55-72% tổng chi phí đầu tư.

Bảng 4. Tỷ lệ bao cấp đối với các dự án cấp nước[7]

Loại dự án/Địa điểm

Loại hình đầu tư

Tỷ lệ bao cấp từ chính phủ (% tổng mức đầu tư)

Vùng nông nghiệp và thuỷ sản

Xây mới hoặc mở rộng

80

Các thị trấn vừa và nhỏ và vùng nông thôn

Xây mới hoặc mở rộng

50

Làng

Xây mới hoặc mở rộng

100

Khu đô thị và thành phố lớn

Xây dựng cơ sở thu nước (inatake water, bulk water)

50

Mạng lưới

50

Nhà máy xử lý nước

100

Bảng 5. Tỷ lệ bao cấp đối với các dự án nước thải sinh hoạt[8]

Loại dự án

Địa điểm đầu tư

Thành phố/Thị trấn nhỏ

Thành phố loại vừa

Thành phố lớn

Các cơ sở xử lý nước thải tư nhân đầu tư

50%

50%

Dự án xây dựng hệ thống cống thải

70%

50%

30%

Dự án xây dựng nhà máy xử lý nước thải

70%

50%

10%

Dự án xây dựng nhà máy xử lý bùn cống thải

70%

50%

30%

Dự án tái sử dụng nước thải sau xử lý

70%

50%

30%

Bảng 6. Cân đối tài chính ngành cấp thoát nước (Đơn vị: triệu USD)[9]

Hạng mục

2000

2005

2010

2012

Ngành cấp nước

Tổng nguồn vốn

3.435

5.343

5.345

6.313

Nguồn thu vận hành (operating revenue)

2.811

4.656

4.537

5.349

Bao cấp (% tổng thu)

328 (9,5%)

509

(9,5%)

629

(11,8%)

819

(12,9%)

Huy động trái phiếu (bonds)

296

178

178

149

Tổng chi

3.435

5.343

5.345

6.313

Chi vốn đầu tư

1.085

1.606

1.819

1.989

Chi vận hành

1.048

2.219

2.177

2.576

Trả nợ gốc và lãi (principal and interest)

453

449

235

279

Các công trình đang triển khai xây dựng

849

1.068

1.113

1.470

Ngành tiêu thoát và xử lý nước thải

Tổng nguồn vốn

2.453

4.647

5.652

6.623

Bao cấp từ chính phủ trung ương

733

1.345

1.607

1.730

Bao cấp từ chính quyền địa phương

932

1.613

1.754

1.903

Thu từ phí nước thải

789

1.689

1.407

1.675

Thu từ các phí khác liên quan

-

-

883

1.314

Tỷ lệ bao cấp (%)

68

64

59

55

Tổng chi

2.453

4.647

5.652

6.623

Chi xây dựng

1.686

2.722

2.928

2.989

Chi bảo dưỡng

229

457

540

626

Chi vận hành

272

662

1.014

1.439

Quản lý hành chính và chi khác

108

187

344

427

Các công trình đang triển khai xây dựng

159

618

823

1.141

Chính phủ Hàn Quốc có nhiều chính sách nhằm đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân vào các hoạt động xây dựng và vận hành các hệ thống xử lý nước thải. Trong giai đoạn 1998-2008, đã thu hút được khoảng 800 triệu USD đầu tư xây dựng khoảng 100 nhà máy xử lý nước thải quy mô nhỏ. Các công ty tư nhân cũng tham gia vào vận hành các nhà máy xử lý nước thải. Tính đến cuối năm 2012, có khoảng 58% các nhà máy xử lý nước thải trên toàn quốc được chuyển giao cho khu vực tư nhân để vận hành. Kết quả khảo sát trong năm 2012 cho thấy chi phí vận hành của các cơ sở do công ty tư nhân vận hành thấp hơn khoảng 25% so với chi phí vận hành của các cơ sở do công ty nhà nước vận hành. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu đánh giá chi phí – lợi ích này, chính phủ Hàn Quốc đang nghiên cứu ban hành các chính sách nhằm thu hút nguồn vốn đầu tư tư nhân trong lĩnh vực tiêu thoát và xử lý nước thải thông qua các hợp đồng dài hạn theo cơ chế BTO hoặc BTL. Các công ty tư nhân tham gia khu vực tiêu thoát và xử lý nước thải cũng buộc phải tuân thủ đầy đủ các quy định về đảm bảo tỷ lệ tái sử dụng nước sau xử lý và tái chế bùn thải theo luật định.

Ngoài ra, chính phủ Hàn Quốc cũng đẩy mạnh các cơ chế chính sách nhằm thúc đẩy ứng dụng các công nghệ phát triển bền vững, thân thiện môi trường nhằm đạt mục tiêu đến năm 2030 các nhà máy xử lý nước thải trên toàn quốc sẽ chỉ tiêu thụ 50% điện năng từ nguồn điện lưới và 50% còn lại sẽ được tự cấp từ các hệ thống biogas, điện mặt trời, điện gió, thuỷ điện cỡ nhỏ và nâng cao hiệu suất sử dụng năng lượng của hệ thống thiết bị. Ngoài ra, Hàn Quốc cũng có kế hoạch đẩy mạnh sử dụng tái chế bùn thải để phát điện nhằm giảm phát thải các-bon của ngành xử lý nước thải. Tất cả các chính sách này được xem như một phần chính sách nhằm đảm bảo tính bền vững về tài chính cho hoạt động của ngành nước.

1.Thách thức trong quá trình tư nhân hoá ngành nước

Sau khủng hoảng kinh tế năm 1998, Chính phủ Hàn Quốc đã bắt đầu tiến hành tư hữu hoá các hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật một cách rất quyết liệt. Tuy nhiên, trong thời kỳ này, hệ thống cơ sở hạ tầng ngành cấp nước không được đưa vào danh mục ưu tiên tư hữu hoá do sản phẩm dịch vụ ngành nước là loại hình sản phẩm đặc thù, đảm bảo nhu cầu thiết yếu của người dân. Vì vậy, nhiều ý kiến vẫn cho rằng Chính phủ nên tiếp tục chịu trách nhiệm sở hữu, quản lý và nắm giữ dịch vụ này.

Đến giữa thập niên 2000, khoảng 15 năm sau khủng hoảng kinh tế, khi nền kinh tế hàn Quốc đã phục hồi hoàn toàn, chính phủ Hàn Quốc một lần nữa lại cân nhắc các mục tiêu tiến hành tư nhân hoá ngành nước nhằm tạo động lực phát triển ngành này như một ngành kinh tế thương mại, hoạt động theo thị trường do về bản chất nước là một mặt hàng dịch vụ của nền kinh tế. Tuy nhiên, cho đến nay, kết quả triển khai tư nhân hoá ngành cấp nước ở Hàn Quốc vẫn chưa thực hiện được theo kỳ vọng của Chính phủ do các vấn đề sau đây:

  • Các tổng công ty và công ty nhà nước hiện đang quản lý và vận hành phần lớn các công trình nước: Theo luật định, các chính quyền địa phương chịu trách nhiệm xây dựng các kế hoạch phát triển ngành nước của địa phương theo chu kỳ 10 năm theo kế hoạch phát triển chung của quốc gia. Các kế hoạch này sẽ được triển khai bởi chính quyền địa phương sau khi được Bộ Môi trường Hàn Quốc thông qua và phê duyệt. Chính quyền địa phương có thể tự đầu tư, vận hành và bảo dưỡng các công trình nước hoặc có thể uỷ thác cho công ty nhà nước hoặc công ty tư nhân thực hiện các hoạt động này. Hiện nay (2014), 18 trong số 164 chính quyền địa phương thuê K-Water (là tập đoàn nhà nước trực thuộc Bộ Môi trường Hàn quốc) vận hành các hệ thống cấp nước của địa phương mình và 146 chính quyền địa phương còn lại tự vận hành bởi các công ty nước thuộc sở hữu của chính quyền địa phương. Đối với các hệ thống tiêu thoát và xử lý nước thải các chính quyền địa phương cũng thuê vận hành các hệ thống tiêu thoát và xử lý nước thải (20 chính quyền địa phương uỷ quyền cho 2 tập đoàn của Bộ Môi trường Hàn Quốc là K-Water hoặc KECO vận hành, 95 chính quyền địa phương uỷ quyền cho công ty tư nhân vận hành và 49 chính quyền địa phương tự vận hành bằng các công ty thuộc sở hữu của chính quyền địa phương.
  • Tâm lý e ngại của nhiều bên về những khó khăn có thể nảy sinh dẫn đến khó đảm bảo chất lượng sản phẩm và ổn định giá dịch vụ phù hợp với đại bộ phận dân chúng nếu Chính phủ tư nhân hoá các cơ sở dịch vụ ngành nước. Bên cạnh đó, công đoàn công nhân ngành nước (chủ yếu là viên chức hưởng lương từ các công ty nhà nước) cũng không ủng hộ việc tư hữu hoá các nhà máy, công ty ngành nước do e ngại bị ảnh hưởng về chế độ lao động và phúc lợi.
  • Tài nguyên nước phân bố không đồng đều giữa các vùng: Đây là nguyên nhân dẫn đến mức đầu tư, chi phí vận hành các công trình nước ở các vùng khác nhau sẽ khác nhau. Điều này dẫn đến giá dịch vụ sẽ khác nhau và khả năng thu hồi vốn của các dự án đầu tư ở một số khu vực là không khả thi về mặt kinh tế. Thực trạng này sẽ gây ảnh hưởng đến việc kêu gọi, thu hút đầu tư ở các vùng khó có khả năng sinh lời.
  1. Bài học kinh nghiệm từ Hàn Quốc
  • Ý chí chính trị mạnh mẽ và liên tục của giới lãnh đạo Chính phủ đã giúp phát triển ngành nước ở Hàn Quốc: Sự phát triển ngành nước chỉ có thể đạt được thành tựu khi chính phủ liên tục ưu tiên đưa các mục tiêu phát triển ngành nước vào danh mục các ưu tiên phát triển chung của quốc gia. Đây chính là động lực giúp phát triển ngành nước và liên kết sự phát triển của ngành với tiến trình công nghiệp hoá đất nước.
  • Liên tục cải tổ hệ thống thể chế ngành nước để đáp ứng yêu cầu của từng thời kỳ: Các nhiệm vụ, trách nhiệm giải trình liên quan đến phát triển ngành nước liên tục được điều chỉnh và phân bổ lại giữa hai cơ quan bộ chủ chốt là Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Giao thông (MoLIT) và Bộ Môi trường (KMoE) nhằm đảm bảo đạt được các mục tiêu ưu tiên của từng thời kỳ. Ví dụ như trong giai đoạn trước 1980 khi mà mục tiêu ưu tiên của phát triển ngành nước là xây mới và mở rộng hệ thống cơ sở hạ tầng, các cơ quan quản lý và phần lớn nhiệm vụ mục tiêu của ngành được giao cho Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Giao thông (MoLIT) đảm nhiệm. Tuy nhiên, từ sau 1980, ngành nước chuyển đổi mục tiêu ưu tiên phát triển sang đảm bảo chất lượng nguồn nước, tính bền vững và an ninh nguồn nước, phần lớn các nhiệm vụ và mục tiêu phát triển của ngành được chuyển giao dần sang Bộ Môi trường (KMoE) đảm nhiệm.
  • Đảm bảo nguồn tài chính cho phát triển ngành: Cần phải có các chính sách đảm bảo tài chính một cách rõ ràng như các cơ chế chính sách nhằm huy động nguồn tài chính từ phí, giá dịch vụ cũng như cam kết bao cấp từ các cấp chính quyền.
  • Xây dựng hệ thống thông tin phục vụ quản lý ngành đủ mạnh để đảm bảo cung cấp đầy đủ thông tin, dữ liệu phục vụ ra các quyết sách phát triển ngành cũng như trách nhiệm giải trình về các hoạt động đầu tư và quản lý của ngành. Đây là điều kiện tiên quyết nhằm giúp cho các nhà quản trị có được các quyết sách phù hợp cũng như đảm bảo tính chi phí lợi nhuận của các hoạt động đầu tư trong ngành.

[1] Nguồn: Enhancing Water Use Efficiency in Korea – Policy Issues and Recommendations (Nâng cao hiệu quả sử dụng nước tại Hàn Quốc – Các vấn đề và khuyến nghị chính sách, do OECD xuất bản tháng 9 năm 2017)

[2] K-Water hiện quản lý, vận hành 50% thị phần cấp nước và chịu trách nhiệm vận hành phần lớn các hệ thống thoát, xử lý nước thải ở Hàn Quốc

[3] Theo quy định của Luật Tự trị Địa phương (Local Autonomoous Act), Hàn Quốc hiện có 4 cấp đơn vị hành chính gồm: đơn vị hành chính cấp 1 gồm thành phố đặc biệt, thành phố tự trị, thành phố lớn hoặc tỉnh; đơn ị hành chính cấp 2 gồm (i) Si: với quy mô dân số trên 50 ngàn người; (ii) Gu (hoặc Gun): đơn vị cấp trực thuộc các thành phố lớn hoặc Seoul. Dưới cấp đơn vị hành chính này, còn có 2 cấp đơn vị hành chính nhỏ nữa là (i) Myeon: đơn vị trực thuộc Gun và (ii) Eup: đơn vị hành chính trực thuộc khu đô thị hay nông thôn có quy mô dân số dưới 20 ngàn người. Hiện tại, Hàn Quốc có các đơn vị hành chính cấp 1 như sau: Seoul là thành phố đặc biệt (Special city), 1 thành phố tự trị Sejong (Autonomos City), 6 thành phố lớn (Metropolitan City) và 9 tỉnh (Do).

[4] Nguồn: Revision of a Study on the Vision 2050 of Wastewater Policy (Sửa đối nghiên cứu xác định tầm nhìn về chính sách nước thải đến 2050 của Hàn Quốc, do Bộ Môi trường Hàn Quốc xuất bản năm 2012)

[5] Nguồn: Republic of Korea – Transformation of the Water Sector (1960-2012) (Biến chuyển của ngành nước ở Hàn Quốc giai đoạn 1960-2012 do Bộ Môi trường Hàn Quốc xuất bản tháng 5 năm 2016)

[6] Nguồn: Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Giao thông (MoLIT), 2017, the 4th Long-tẻm Comprehensive Plan of Water Resources (2001-2020), 3rd revision.

[7] Nguồn: Bộ Môi trường Hàn Quốc (KMoE), 2013

[8] Nguồn: Bộ Môi trường Hàn Quốc (KMoE), 2013

[9] Nguồn: Bộ Môi trường Hàn Quốc (KMoE), 2013

TS.Jung Gun Young

Giám đốc Trung tâm Hợp tác Môi trường Việt Hàn (VKECC)/Bộ Môi trường Hàn Quốc (KMoE) Trưởng đại diện Viện Công nghệ & Công nghiệp Môi trường Hàn Quốc (KEITI) tại Việt Nam.

Loading...
Bạn đang đọc bài viết Tổng quan ngành nước Hàn Quốc và học hỏi kinh nghiệm cho VN tại chuyên mục Nghiên cứu – Trao đổi. Thông tin phản ánh, liên hệ đường dây nóng : 0913 385 005 - 0917 681 188 Hoặc email: bandientu.mtdt@gmail.com
Tin cùng chuyên mục Nghiên cứu – Trao đổi