Quản lý phát triển tầng cao: Vai trò của quy hoạch và thiết kế đô thị

Theo dõi MTĐT trên

ĐẶT VẤN ĐỀ

Các khu vực cao tầng/mật độ cao của đô thị là một hiện tượng tích tụ kinh tế - xã hội vừa tự nhiên, vừa có chủ định của con người. Chúng thường đóng vai trò hạt nhân kinh tế đô thị, và trở thành một hệ thống lõi chính, có ảnh hưởng vượt ra ngoài phạm vi đô thị.

Cũng vì vậy, chúng là các nút giúp xác định mạng giao thông đô thị, cũng như cung cấp nhiều hạ tầng ưu tiên khác. Quy hoạch các khu vực này cần dựa trên sự hiểu biết đa chiều, toàn diện để đảm bảo phát huy tối đa các lợi thế và giảm thiểu các tác động tiêu cực của nó.

Trong khi các thành phố phát triển hàng đầu thế giới hiện nay hầu hết đã chững lại trong việc tăng cường xây dựng, đô thị ở các nước kế cận đang trong xu hướng này.

Lợi thế của nhóm đi sau là sử dụng được kinh nghiệm và công nghệ tiến bộ. Đặc biệt là có thể dẫn đến một quan niệm hoàn toàn mới: đô thị ba chiều, với hàm ý là, không gian công cộng, sinh thái trên cao được nối liên thông với nhau trở thành một hệ thống mới.

Đến nay, Việt Nam mới chỉ đi những bước đầu trong phát triển đô thị cao tầng, trong đó chỉ có hai thành phố chính là Hà Nội và TPHCM thực sự vấp phải những vấn đề lớn.

Quá trình tích tụ đô thị Việt Nam tuy cũng bắt nguồn từ phát triển kinh tế, song các đô thị vẫn chủ yếu dựa trên kinh tế tiểu thương chứ chưa đạt được tầm vóc trong hệ thống thương mại quốc tế. Điều này phản ánh trong cơ cấu chức năng công trình cao tầng chủ yếu là nhà ở.

Vấn đề hầu hết các thành phố Việt Nam mắc phải là không có sự chuẩn bị hạ tầng tương xứng cho các trung tâm mật độ cao, trong khi các nhà đầu tư lớn lại có xu hướng thành lập các khu vực cát cứ theo tầm nhìn của riêng họ.

Việc thiếu một chiến lược thống nhất tại mỗi thành phố về phát triển cao tầng đang khiến cho mô hình tích tụ không diễn ra theo hướng cộng sinh mà đang phân mảnh một cách thiếu tổ chức; trong khi các không gian đô thị thấp và trung tầng đang tiếp tục bị quá tải, dẫn đến giảm chất lượng sống. Đặc thù kinh tế - thể chế đó khiến mô hình đô thị cao tầng mà Việt Nam tìm kiếm khó diễn ra theo lộ trình thông thường của các nước đi trước.

Các quy định quốc gia đối với nhà cao tầng chủ yếu thể hiện trong hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn. Các quy định này dừng lại ở đối tượng nhà cao tầng, và chưa thực sự đề cập đến các khu trung tâm cao tầng/mật độ cao; do đó chưa tạo ra được cơ sở pháp lý và khoa học để các thành phố triển khai chuẩn bị hạ tầng cho các khu vực như vậy.

Các CBD, CAD là các lõi động lực phát triển quan trọng nhất, cần được hình thành trong các thành phố, thông qua một sự hiểu biết thống nhất về loại hình này.

Thiếu vắng hướng dẫn của quốc gia tất dẫn đến việc các thành phố thiếu đi nhận thức và công cụ pháp lý đủ mạnh để định hình các khu vực trọng yếu trong đô thị.

Đối với địa phương, các thành phố hiện đang trong giai đoạn quy hoạch bị ảnh hưởng mạnh của các xu thế “kinh tế đất”. Quy hoạch đô thị mở rộng quá đà để có quỹ đất mới nhằm “trải thảm” cho các đầu tư lớn, trong khi ít xét đến tính khả thi.

Hầu hết các quy hoạch mở rộng quá đà này đang đi ngược lại mục tiêu tích tụ đô thị, làm lãng phí tài nguyên đất đai, và làm cho các chức năng đô thị không có được khoảng cách tương tác tối ưu để cộng sinh phát triển. Để giải quyết vấn đề này, chiến lược phát triển tầng cao đô thị cần trở thành một công cụ chính sách được thể chế hóa.

Điều đáng lưu ý là mặc dù có quy hoạch, các nhà quản lý có trong tay quá ít công cụ để kiểm soát phát triển. Phần lớn họ chỉ quản lý được dự án trên góc độ thông số tổng quát về khối tích (tầng cao tối đa, mật độ xây dựng), mà không quản được các lĩnh vực về chất như: đóng góp đô thị mà dự án phải thực hiện, các phẩm chất không gian mà dự án phải đáp ứng để đạt đúng mục tiêu chung về Thiết kế đô thị địa điểm.

Tạm chưa nói đến sự thiếu và yếu của nguyên nhân từ nội dung thiết kế đô thị tích hợp trong quy hoạch quá hời hợt. Ở đây, ta nên nhìn đến nguyên nhân nền tảng hơn nằm trong thể chế. Hệ thống pháp luật về Xây dựng nước ta chưa hề đề cập đủ về quyền và nghĩa vụ trong phát triển đô thị.

Điều này dẫn đến thực tế tất yếu là các quyết định chủ trương đầu tư không thể đề cập rõ được về những lợi ích mà dự án được hưởng từ thành phố, và những nghĩa vụ mà nó phải đáp trả lại nếu được phép xây dựng.

Các vấn đề tồn tại trong quản lý phát triển tầng cao các tại trung tâm đô thị ở các thành phố lớn ở Việt Nam

Thứ nhất là sự thiếu cân bằng trong cơ cấu công trình cao tầng. Theo kết quả nghiên cứu, có đến 95% công trình cao tầng (trên 10 tầng) trong các thành phố lớn có chức năng chính là chung cư.

Các toà nhà văn phòng, khách sạn hoặc tổ hợp chức năng khác cộng lại chỉ chiếm khoảng 5%. Điều đó cho thấy nền kinh tế đô thị, ngay cả ở các thành phố lớn hiện nay, vẫn đang trong tình trạng “tiểu thương”, tức là người ta dùng thành phố chủ yếu để ở và bán lẻ, chứ chưa xuất hiện các trung tâm tập trung doanh nghiệp lớn (CBD).

Việc thiếu sự hiểu biết để chuẩn bị phát triển các khu vực tập trung doanh nghiệp lớn trong lõi đô thị cũng cho thấy nền quản lý của chúng ta đang bị cuốn theo nhu cầu thị trường nhiều hơn là có khả năng hướng dẫn nó. Lõi đô thị ngoài chức năng trung tâm thương mại, hành chính… phải luôn giữ được vị thế là trung tâm động lực kinh tế của thành phố, có tầm ảnh hưởng tích cực đến phát triển kinh tế vùng.

Vì vậy khu vực tập trung cao tầng của lõi đô thị luôn cần dành ưu tiên lớn để phát triển doanh nghiệp, nơi làm việc của lao động tri thức cao.

Thứ hai là sự thiếu cân bằng giữa hạ tầng và thượng tầng. Nguyên tắc cơ bản trong quản lý phát triển là hạ tầng phải đi trước một bước. Trên cơ sở khung hạ tầng được cung cấp đủ, thậm chí là thừa, chính quyền đô thị lựa chọn các nhà đầu tư có khả năng khai thác vị trí hiệu quả nhất, phù hợp nhất với các ưu tiên của thành phố về toạ lạc tại các khu đất có giá trị cao, với các công trình có tầng cao tương xứng với giá trị đó.

Tuy nhiên, các chính quyền đô thị của chúng ta có quá ít vốn, vì vậy họ thiếu nguồn lực để làm chủ các cuộc đàm phán với các nhà đầu tư lớn. Nói cách khác, chính quyền phải giao phó cho khối tư nhân nhiều phần trong trọng trách phát triển hạ tầng, với cái giá có lợi cho họ.

Kết quả là ta thấy sự lên ngôi của các nhà đầu tư hạ tầng, bất động sản đô thị trong việc chi phối phát triển đô thị theo tầm nhìn riêng của họ. Đô thị phát triển xôi đỗ theo lợi ích cục bộ của từng nhà đầu tư và mất đi khả năng thực hiện theo cấu trúc lớn của quy hoạch, cũng có nghĩa là giảm đi khả năng phục vụ lợi ích chung của quốc gia và cộng đồng.

Thực tế như ta thấy ở Hà Nội, TPHCM, công trình cao tầng mọc lên luôn gây quá tải đô thị cho khu vực lân cận. Bản thân hệ khung giao thông của thành phố không hề được chuẩn bị đủ để đón nhận sức tải gấp hàng chục lần so với xây dựng thấp tầng.

Nhà cao tầng không phân bố vào các lõi kinh tế mà ưa chuộng các vùng ven có giá đất rẻ hơn. Nơi được quy hoạch để phát triển cao tầng thì chờ mãi không có dự án.

Nơi chưa hề được chuẩn bị thì lại mọc lên nhiều nhà cao tầng. Chưa kể hiện tượng thiếu trường học, bệnh viện, dịch vụ đô thị cho các khu vực mới nổi. Ở góc độ xây dựng cơ chế chính sách, điều đó nói lên rằng chúng ta đang rất thiếu sự chuẩn bị về kiến thức và kỹ năng cần thiết cho việc kiến thiết đô thị ở tầm vóc phát triển mới.

Thứ ba là, sự thiếu cân bằng giữa quyền và nghĩa vụ nghĩa vụ trong phát triển đô thị. Các công trình khai thác đô thị ở mật độ cao, thu hoạch được nhiều lợi nhuận hơn từ việc khai thác đó, đồng thời cũng lấy đi của đô thị nhiều tài nguyên hơn, tạo sức tải hạ tầng lớn hơn.

Song chúng ta chưa có một cơ chế nào đủ rõ ràng để tính toán thực sự nguồn tài nguyên đô thị mà mỗi dự án khai thác, so với các đóng góp đô thị của dự án có cân bằng nhau hay không.

Cũng vì thế, chưa có những quy định cho việc đòi lại cho đô thị cái giá thoả đáng từ mỗi dự án. Nền quản lý cồng kềnh nhiều bước của chúng ta vẫn để lọt lưới những “con voi lớn” như kiểu khu HH Linh Đàm, một cụm công trình lấy không tài nguyên đô thị biến thành lợi ích riêng cho mình, và vẫn tiếp tục gia tăng sức ép hạ tầng đối với khu vực công của thành phố.

Thứ tư là sự thiếu cân bằng giữa công trình cao tầng và không gian lân cận. Mục đích của xây dựng đô thị mật độ cao là để đô thị có nhiều khoảng trống trên mặt đất hơn dành cho đi lại, giao tiếp công cộng và không gian xanh giải trí. Song ở hầu hết các khu vực có phát triển cao tầng đều thiếu khoảng trống đủ lớn cho liên kết đô thị.

Sự tích tụ kinh tế của các công trình cao tầng cũng cần liên kết nhau để lan toả các ảnh hưởng tích cực của nó. Tuy nhiên các dự án cao tầng thường được xử lý tách biệt, trở thành các ốc đảo mang danh hiệu “khu chung cư cao cấp”.

Các phát triển lẻ tẻ không có được sự liên kết cần thiết để cùng nhau tạo nên sự cộng hưởng tăng trưởng.

Thứ năm là sự thiếu cân bằng trong xây dựng cao tầng và bảo tồn cảnh quan đô thị. Các đô thị của chúng ta đang thiên quá nhiều vào việc khai thác tối đa không gian (cả trên mặt đất và trên cao) cho lợi ích kinh tế, mà quên mất rằng nếu không bảo tồn được các giá trị cảnh quan cốt lõi, mật độ cao sẽ khiến đô thị ngột ngạt, chất lượng sống suy giảm, kéo theo đó là giá trị chung của toàn khối suy giảm.

Một khi đã đưa vào khai thác xây dựng cao tầng, sẽ không dễ sửa, gỡ bỏ, làm lại để phục hồi giá trị cảnh quan. Những ví dụ hiển nhiên đang diễn ra như sự xâm lấn chiều cao gần quảng trường Ba Đình, hay quanh hồ Tây của Hà Nội, cho thấy tiếng nói của bảo tồn cảnh quan đang tỏ ra quá yếu ớt trước đòi hỏi phát triển.

Vai trò của quy hoạch và thiết kế đô thị

Quy hoạch và thiết kế đô thị là phương tiện hữu hiệu để hợp tác đa ngành trong các chủ đề phát triển đô thị cụ thể tại các địa điểm cụ thể. Nền quy hoạch Việt Nam đang tích cực thay đổi và tham gia các trào lưu đổi mới. Trong tương lai gần, việc ứng dụng cần đổi mới cả về nhận thức và phương pháp để trở nên hiệu quả hơn.

Thiết kế đô thị về tầng cao đề cập trong quy hoạch gồm 2 nhóm nội dung. Nhóm (1) làm rõ cho Chiến lược phát triển tầng cao đô thị. Nhóm (2) thể hiện các hướng dẫn, chỉ dẫn của chuyên ngành đối với công trình / không gian đô thị đặc thù liên quan đến chủ đề tầng cao.

“Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc đô thị” cần được xem như công cụ đại diện của toàn bộ hệ thống quy hoạch đô thị, để quản lý theo quy hoạch được đồng bộ và xuyên suốt. Nó giúp giảm thiểu rất nhiều khối lượng trùng lặp không cần thiết trong các giải pháp quy hoạch và thiết kế đô thị. Nội dung quy định quản lý tầng cao đô thị, hướng dẫn Thiết kế đô thị về công trình cao tầng trong Quy chế chính là khuôn khổ mà Thiết kế đô thị đóng góp trong quy hoạch.

Thảo luận và đề xuất

Các vấn đề kể trên có nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan. Khách quan là vì đất nước đang trong thời kỳ kiến thiết phát triển ở quy mô công nghiệp hoá - hiện đại hoá lớn chưa từng có so với trước. Sức ép phát triển, cơ hội phát triển đến nhanh hơn tốc độ đổi mới cơ chế chính sách.

Song cũng có nhiều nguyên nhân thuộc về chủ quan. Chúng ta đang tiếp tục “thả phanh” cho việc khai thác thêm tài nguyên, quy hoạch mở rộng thái quá, cấp phép xây dựng thiếu cân nhắc thoả đáng… Những giá trị chung được hùn hạp quá nhanh vào tay các nhà đầu tư bất động sản để dành cho xây dựng. Trong khi gánh nặng mà đô thị phải trả giá mai hậu lại là trách nhiệm của chính quyền, tức là cho toàn thể nhân dân.

Sự quản lý biện biệt của các ngành cũng khiến cho mỗi dự án được bộ máy quản lý nhìn từ những góc phiến diện. Đôi khi chúng ta quên mất mục đích tối hậu của xây dựng cao tầng là để đưa những người dùng cuối, tức là để cho các doanh nghiệp xứng đáng, các cư dân phù hợp định cư và tham gia vào công cuộc phát triển kinh tế đô thị. Mà chúng ta chỉ thấy đó như những hạ tầng mới, diện tích sàn lớn, tạo ra giá trị gia tăng cao của bất động sản đô thị.

Để khai thác không gian đô thị hiệu quả hơn, cần phải có những đổi mới cả về tư duy quản trị, phương pháp và công cụ quản lý đô thị.

Về tư duy quản trị, cần xây dựng thể chế chính quyền đô thị với quan điểm mỗi thành phố là một cỗ máy kinh tế, là tế bào cơ bản của nền kinh tế quốc dân, vì vậy nó phải được vận hành như một thực thể với khả năng tự chủ cần thiết. Điều này đã được áp dụng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, thậm chí cả ở Trung Quốc. Việc chúng ta tiếp tục kéo dài cơ chế thành phố như một thuộc cấp hành chính của tỉnh sẽ làm trì trệ sự phát triển của nhiều thành phố.

Về phương pháp quản lý, cần hoàn thiện luật quy hoạch đô thị - nông thôn và ban hành luật phát triển đô thị, trên cơ sở cân bằng quyền và nghĩa vụ phát triển không gian đô thị, từ đó tạo dựng thước đo căn bản để xác định nghĩa vụ đóng góp tương ứng với mọi loại hình và quy mô phát triển trong đô thị. Phương pháp quản lý chỉ dựa trên sử dụng đất đai đã thể hiện rõ những bất cập khi đối mặt các trường hợp phát triển 3 chiều phức tạp trong đô thị.

Về công cụ, nhà quản lý cần được cung cấp thêm nhiều cơ chế mới nhằm trở nên chủ động hơn, tích cực hơn trong quá trình dẫn hướng phát triển đô thị. Trong đề tài của mình, chúng tôi đã đề xuất một loạt công cụ quản lý từ tài chính đến quy hoạch, thiết kế đô thị…

Tuy nhiên, cũng cần nhận thức rằng các đề xuất chuyên môn vốn chỉ là sự ứng dụng vào địa điểm cụ thể của các giải pháp đã có. Điều này dễ đạt được hơn so với việc làm sao để bản thân chính quyền đô thị thực sự coi đổi mới đô thị là nhu cầu sống còn, và có đủ nguồn lực cũng như năng lực để thực thi những đổi mới đó. Nói cách khác, tiền đề để quy hoạch và thiết kế đô thị được trở nên thực sữ có ích là sự thay đổi nhận thức từ phía chính quyền địa phương, trong đó có các quan điểm chính sau:

Thứ nhất, coi chất lượng không gian công cộng là động lực quan trọng để phát triển kinh tế đô thị. Điều này có được chỉ khi chính quyền đô thị có cách vận hành như một công ty, với mặt hàng chính là dịch vụ công cộng, trong đó chất lượng không gian công cộng là nền tảng.

Trong nền kinh tế đó, người dân là khách hàng hưởng thụ và phát triển từ sự tiện lợi của đô thị. Lợi nhuận là sự thịnh vượng chung đô thị, trong đó có sự gia tăng nguồn thu từ thuế, phí sẽ đảm bảo cho việc duy trì và phát triên các chức năng của chính quyền.

Những điều cơ bản mà quản lý đô thị đôn đốc là: phát triển giao thông công cộng, cây xanh công cộng, không gian công cộng, nhà ở, dịch vụ công cộng và các hệ thống hạ tầng kỹ thuật.

Những điều còn lại hãy để thị trường và xã hội dân sự sáng tạo. Các cơ chế quản lý chỉ thực sự bền vững khi chúng được đi kèm với những cơ chế tài chính thực dụng và hiệu quả, có khả năng tạo lợi nhuận trực tiếp để quay vòng vốn cho các án đầu tư công.

Đồng thời, chính quyền đô thị phải đạt đến tình trạng tận tâm, minh bạch, đặt dưới sự giám sát thường xuyên và sâu rộng của người dân, trên nguyên tắc: dân bầu, dân biết, dân bàn, dân kiểm tra những điều chính quyền làm.

Thứ hai, chính quyền đô thị phải đảm nhiệm được vai trò nhạc trưởng chủ trì điều phối các nguồn lực đổi mới đô thị. Đô thị là một thực thể liên tục thay đổi, cả về không gian vật thể và phi vật thể.

Chính quyền không thể để bị động trong quá trình đó (cụ thể là để cho quy hoạch và chính sách bị dẫn dắt bởi các chủ đầu tư bất động sản). Muốn vậy, chính quyền cần có đủ tri thức và nguồn lực để tác động, đồng thời là người chơi chính trong suốt quá trình.

Tri thức có được nhờ nghiên cứu liên tục, quan trắc liên tục các diễn biến đa chiều của đô thị. Nguồn lực có được nhờ các cơ chế tạo vốn, quay vòng vốn đầu tư dịch vụ công và xây dựng hạ tầng, mà ở hầu hết các đô thị, chủ yếu đến từ phát triển đất đai và bất động sản đô thị.

Do đó, chính quyền phải đạt được sự tỉnh táo và nâng cao ý thức phục vụ công lợi, thể hiện trong việc chống đầu cơ nhà - đất, dành lại sự chủ động phát triển hạ tầng khung, minh bạch và nhất quán trong quy hoạch. Thứ ba, cần xây dựng một nền quản trị đô thị tiến bộ, thay vì dừng lại ở quản lý thụ động./.

ThS. KTS. Nguyễn Xuân Anh
Viện Quy hoạch Đô thị và Nông thôn Quốc gia