Thách thức về năng suất trong phát triển đô thị ở Việt Nam

Theo dõi MTĐT trên

Ba lĩnh vực chính về cải cách thể chế được xác định là chìa khóa để đạt được các mục tiêu cấp cao này bao gồm: (1) nới lỏng rào cản đối với dịch chuyển lao động; (2) cải thiện quy hoạch và quy định sử dụng đất; (3) cải thiện tính đáp ứng trong phân bổ ngân sách đối với nhu cầu của các khu vực đô thị đang tăng trưởng nhanh chóng và có hiệu quả cao hơn.

I. Tổng quan về hệ thống đô thị và quy hoạch của Việt Nam

Hệ thống chính thức các thành phố và thị xã Việt Nam bao gồm hai cấu phần chính: cơ cấu hành chính của chính quyền đô thị và hệ thống phân loại đô thị. Phần ngoài của hai cấu phần này đã tạo ra một tập hợp các không gian chưa được xác định rõ ràng ở Việt Nam, được gọi là đô thị cấp hai và đô thị loại vừa.

Hệ thống phân loại đô thị

Hệ thống phân loại đô thị Việt Nam là cấu phần nền tảng của chính sách phát triển đô thị. Trong hệ thống phân cấp này, sáu loại đô thị được phân loại theo cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế, dân số, mật độ dân số, và trình độ phát triển cơ sở hạ tầng. Hệ thống này bao gồm hơn 800 “đô thị” được phân loại thành 6 loại, từ đô thị loại đặc biệt (loại 0), bao gồm Hà Nội và TP.HCM (cấp tỉnh), đến loại 5 bao gồm thị trấn và phường.

Căn cứ vào hệ thống phân loại đô thị, Chính phủ thực hiện phân bổ ngân sách cho các đô thị. Do đó, hệ thống này ảnh hưởng đến quyết định của chính quyền địa phương và cung cấp động lực mạnh mẽ để các đô thị nỗ lực dịch chuyển lên phía trên nấc thang đô thị. Công thức sử dụng để quyết định phân loại đô thị gán trọng số không cân xứng cho hạ tầng đô thị 1. Cách tiếp cận này tạo ra động cơ quá mức khiến các thành phố và thị xã đầu tư quá nhiều và không hiệu quả vào hạ tầng và nhanh chóng chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông thôn sang đất đô thị (Coulhart, Quang và Sharpe 2006).

Nhìn chung, định nghĩa đô thị được diễn giải hoặc tính toán hơi khác nhau giữa các cấp chính quyền khác nhau. Trong tổ chức hành chính Việt Nam, thuật ngữ khu vực đô thị được sử dụng để chỉ hơn 800 đơn vị được xác định theo hệ thống phân loại đô thị như mô tả trên đây. Theo hệ thống này, đô thị bao gồm từ các đơn vị cấp tỉnh (loại 0) đến cấp huyện (loại 1 và 2 và đa số của loại 3), đến cấp xã (một phần của loại 3 và 4, và toàn bộ loại 5). Trên thực tế, một đô thị là đơn vị hành chính cấp thấp hơn có thể thuộc một khu vực nông thôn là đơn vị hành chính cấp cao hơn.

Hệ thống Quy hoạch Vùng

Việt Nam không có chính quyền cấp vùng. Cho mục đích quy hoạch, quốc gia được chia thành 6 vùng kinh tế - xã hội: (1) Trung du và Miền núi Bắc bộ; (2) Đồng bằng sông Hồng; (3) Bắc Trung bộ và Duyên hải miền Trung; (4) Tây Nguyên; (5) Đông Nam bộ; và (6) ĐBSCL. Do tình trạng đặc biệt, Hà Nội và TP.HCM được coi là các đơn vị quy hoạch riêng.

Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội và Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội được chuẩn bị cho quốc gia và từng tỉnh tương ứng cho giai đoạn 5 năm và 10 năm, với tầm nhìn lần lượt là 15 - 20 năm. Kế hoạch và chiến lược này được rà soát và cập nhật 5 năm một lần, và đóng vai trò quan trọng để hỗ trợ chính quyền trung ương quản lý tình trạng bất bình đẳng giữa các vùng. Phân bổ ngân sách ngày càng hướng đến các vùng và khu vực nghèo hơn, giúp giảm nhẹ chênh lệch về thu nhập giữa các vùng, mặc dù hoạt động kinh tế ngày càng tập trung về không gian tại Hà Nội và TP.HCM và khu vực bao quanh.

Khung pháp lý và quy định về đất đai và quy hoạch

Theo Hiến pháp Việt Nam, đất đai là nguồn tài nguyên đặc biệt của quốc gia, có vai trò quan trọng đối với phát triển đất nước. Điều 53 xác định đất đai là “tài sản công” thuộc “sở hữu toàn dân” do Nhà nước “đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Theo Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước quyết định chính sách thu, chi tài chính về đất đai.

Nhà nước cũng chịu trách nhiệm điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất (mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại) thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. Phát triển của khung pháp lý và quy định về đất đai - đặc biệt là việc thương mại hóa quyền sử dụng đất và công nhận việc định giá đất đai và bất động sản theo thị trường - đã tạo ra một thị trường bất động sản sôi động và nhu cầu đất đai tăng nhanh.

Theo hệ thống quy hoạch hiện tại của Việt Nam, có hai loại quy hoạch với mục tiêu rõ ràng là điều tiết sử dụng đất và phát triển không gian: (1) quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai do Bộ TN&MT quản lý và (2) quy hoạch đô thị theo Luật Quy hoạch đô thị và Luật Xây dựng do Bộ Xây dựng quản lý.

Quy hoạch chung đô thị là việc tổ chức không gian và bố trí công trình trên các khu vực chức năng khác nhau trong một thành phố. Quy hoạch chung đô thị cũng bao gồm một nội dung về sử dụng đất bằng cách quyết định địa điểm của các mạng lưới giao thông theo quy hoạch và các nhóm sử dụng đất khác nhau và bằng cách thiết lập các chỉ số chính như dân số, hệ số sử dụng đất, chiều cao, và mật độ xây dựng cho các khu vực khác nhau làm cơ sở để kiểm soát phát triển.

Hai loại quy hoạch này, do các cơ quan khác nhau làm đầu mối xây dựng với các khung thời gian khác nhau, không phải lúc nào cũng phù hợp với nhau.

II. Đô thị hóa kinh tế, không gian và dân số tại Việt Nam

Chuyển đổi cơ cấu ở Việt Nam từ năm 1986 đã thay đổi sâu sắc môi trường kinh tế - xã hội quốc gia, bao gồm cả cảnh quan đô thị, từ đó hình thành “nền kinh tế đô thị” mới nổi.

Đến năm 2016, khoảng 60% tổng số việc làm của cả nước là trong các khu vực cấp 2 và cấp 3 (nghĩa là trong khu vực công nghiệp và dịch vụ), đóng góp khoảng 85% GDP. Phát hiện này cho thấy, Việt Nam có giai đoạn chuyển đổi cơ cấu tốt hơn mức dự kiến nếu xét tỷ lệ đô thị hóa chính thức tương đối thấp là 35% 2.

Nhìn chung, quá trình chuyển đổi cơ cấu được định hình bởi các chính sách về không gian của Việt Nam trong 3 lĩnh vực chính: (1) dịch chuyển lao động; (2) quy hoạch đô thị và sử dụng đất; (3) chính sách tài khóa và tài trợ. Các chính sách không gian đã có thành công đáng kể trong việc tạo điều kiện tăng trưởng kinh tế trên diện rộng với đặc trưng là không có bất bình đẳng lớn giữa các vùng.

Hình thái đô thị hóa không gian 2 cấp

Khi quá trình đô thị hóa không gian của Việt Nam diễn tiến qua nhiều thập kỷ, quá trình này đã định hình các cụm đô thị lớn bao quanh Hà Nội và TP.HCM. Dựa trên dữ liệu ánh sáng ban đêm 3 (NTL), đến năm 2017, tổng diện tích đất đô thị của quốc gia đã lên tới 2,2% (hình 1), với tốc độ tăng trưởng kép hàng năm là 17,7% trong giai đoạn 2012 - 2017. Tốc độ đô thị hóa không gian như vậy là rất nhanh theo tiêu chuẩn quốc tế.

Nguồn: Tính toán của nhóm nghiên cứu Ngân hàng Thế giới dựa trên phân tích của Thiết bị đo bức xạ thuộc Chương trình Phòng thủ vệ tinh khí tượng (DMSP-OLS) và Thiết bị đo bức xạ hồng ngoại có thể nhìn thấy (VIIRS) được tải xuống từ https://ngdc.noaa.gov/eog/.

Từ năm 2012 - 2017, tăng trưởng không gian đô thị, được đo bằng tăng trưởng NTL thuần, đã diễn ra nhanh chóng tại Hà Nội - Vùng Đồng bằng sông Hồng và TP.HCM - vùng Đông Nam bộ, cũng như dọc bờ biển Việt Nam. Ngược lại, tăng trưởng NTL thuần ở vùng Tây Nguyên giảm đi, hàm ý tình trạng thiếu tăng trưởng không gian đô thị. Trong khi đó, vùng ĐBSCL có gia tăng chung về tăng trưởng không gian đô thị, nhưng có chênh lệch đáng kể trong vùng.

Những khu vực của ĐBSCL có tăng trưởng không gian đô thị nhiều hơn tập trung ở phía Bắc, gần TP.HCM; gần ven biển tới phía Đông Nam của vùng; và dọc theo ranh giới về phía Tây Bắc của vùng. Những phần khác của ĐBSCL chỉ thể hiện tăng trưởng không gian rất chậm và rải rác.

Tăng trưởng không gian đô thị nhanh chóng ở các vùng đô thị Hà Nội và TP.HCM chủ yếu diễn ra ở các đô thị cấp hai - đặc biệt là các thị xã và thị trấn nhỏ ở ngoại vi của những vùng này, một số ở các huyện nông thôn trước đây có mức độ đô thị hóa rất thấp. Các quận/huyện mới nổi ở TP.HCM và các tỉnh lân cận như Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu, và Bình Dương có tăng trưởng không gian mạnh nhất (mức tăng DN tuyệt đối trên 12.000). Một số quận/huyện duyên hải, đặc biệt bao quanh một số thành phố thuộc tỉnh, cũng có tăng trưởng mạnh về NTL thuần.

Trong khi đó, các khu vực rộng lớn bên ngoài hai vùng đô thị lớn và trải rộng trên cả nước mới bắt đầu đô thị hóa ở cấp độ thấp. Ngoài hai vùng đô thị lớn, nhiều quận/huyện trên cả nước, bao gồm cả ĐBSCL và Tây Nguyên, hiện có tỷ lệ diện tích đô thị từ 10 - 20%.

Một câu hỏi liên quan đến phát triển nở rộ của các quận/huyện trong giai đoạn đầu đô thị hóa là liệu những quận/huyện đó có tới được giai đoạn đô thị hóa tiếp theo hướng tới nền kinh tế quần tụ hay không (nghĩa là tỷ lệ diện tích đô thị cao hơn 20%, lên tới 50%). Nếu có, quá trình đô thị hóa ở Việt Nam có thể khó quản lý hơn so với đô thị hóa trong các thập kỷ trước, đặc biệt là tránh làm sụt giảm thêm hiệu quả sử dụng đất và phát triển bền vững.

Trong tương lai, các vấn đề hiệu quả sẽ tiếp tục ảnh hưởng đến đa số các quận/huyện đô thị hóa ở mức độ thấp. Nhiều quận/huyện có mức tăng trưởng không gian mạnh nhất ở các vùng đô thị lớn là các huyện nông thôn và quận/huyện có tỷ lệ diện tích đô thị ở mức trung bình (20 - 50%). Những quận/huyện có tăng trưởng cao về không gian này được phát triển theo cách sử dụng rất nhiều đất.

Tăng trưởng của những quận/huyện này, cho đến nay, có tương quan mạnh mẽ với tăng trưởng công nghiệp của các vùng đô thị lớn. Khi mở rộng không gian hơn nữa (từ 20 - 50% lên tỷ lệ diện tích đô thị 100%), lộ trình đô thị hóa trong tương lai của Việt Nam cần được quản lý chặt chẽ và cần có chiến lược phát triển đô thị bền vững bằng cách cân nhắc phân bổ hiệu quả nguồn lực công và đầu tư hiệu quả hơn mức mà hệ thống phân loại đô thị hiện tại có thể thực hiện.

Cuối cùng, do gia tăng dân số diễn ra chủ yếu ở một số khu vực hạn chế của một số thành phố nhất định, có thể phát sinh nhiều thách thức của đô thị trong cung cấp dịch vụ hạ tầng và nhà ở. Ngoài ra, các khu vực nội đô cũ của năm thành phố lớn nhất quốc gia có tăng trưởng không gian và dân số dưới mức trung bình của quốc gia.

Phát hiện này cho thấy mật độ theo chiều đứng ở các quận nội đô này còn ở mức rất thấp, đặt ra câu hỏi về hiệu quả sử dụng đất và phục hồi của các quận nội đô. Các mô hình phát triển không gian và sử dụng đất trong tương lai sẽ ảnh hưởng đến sự bền vững của quá trình chuyển đổi đô thị đang diễn ra ở Việt Nam, cũng như khả năng duy trì mức giá hợp lý của dịch vụ đô thị.

III. Các thách thức chính đối với năng suất đô thị

Một trong những lợi ích chính của đô thị hóa là việc tập trung người dân và hoạt động kinh tế có thể dẫn tới năng suất cao hơn thông qua tính kinh tế nhờ tích tụ tích cực. Tuy nhiên, đi ngược lại tính kinh tế nhờ tích tụ này, và có xu hướng làm sụt giảm cả năng suất và an sinh, là ảnh hưởng tiêu cực của tắc nghẽn, phát sinh từ áp lực mà dân số đô thị gây ra đối với dịch vụ cơ bản, cơ sở hạ tầng, đất đai và nhà ở, và môi trường.

Nút thắt về hạ tầng

Mặc dù có mức độ tập trung việc làm cao nhất ở hai vùng đô thị lớn, mức độ kết nối hạ tầng và liên kết vùng hiện tại chưa phản ánh được năng lực hoạt động kinh tế của các vùng này. Ngoài ra, vùng đô thị Hà Nội còn thiếu tính kinh tế nhờ tích tụ vì hoạt động công nghiệp trong thành phố và vùng Đồng bằng sông Hồng có tính phân tán rộng về không gian và nằm trong các khu công nghiệp nhỏ và rải rác trong vùng.

Đầu tư không đủ cho cả không gian đường bộ và các phương án giao thông công cộng cũng như quản lý giao thông kém cũng góp phần gây tắc nghẽn giao thông ngày càng tăng ở Hà Nội và TP.HCM. Các thành phố Việt Nam phải chịu đựng không khí kém chất lượng, thể hiện ở mức bụi siêu mịn - đặc biệt là PM2.5 4 - vượt tiêu chuẩn an toàn về không khí của Tổ chức Y tế thế giới. Do những hạn chế trong kết nối với hệ thống thoát nước cũng như hạn chế trong năng lực xử lý, 80% nước thải của Hà Nội bị xả trực tiếp ra sông.

Mô hình tăng trưởng của Việt Nam có độ lệch với hệ thống đô thị Việt Nam

Có sự chênh lệch đáng kể giữa tăng trưởng dân số, kinh tế, và không gian ở các khu vực khác nhau với cấp độ khác nhau. Không giống như gia tăng dân số, chủ yếu tập trung ở các thành phố lớn, tăng trưởng không gian đô thị diễn ra phân tán hơn nhiều trên cả nước.

Trong giai đoạn 2012 - 2017, khoảng 40% tăng trưởng không gian đô thị diễn ra ở năm thành phố lớn, thành phố thuộc tỉnh và thị xã. Các huyện nông thôn, chiếm diện tích quốc gia lớn hơn, chiếm xấp xỉ 60% tăng trưởng còn lại. Ngược lại, mô hình đối lập lại diễn ra với tăng trưởng dân số, với gần 60% tổng mức tăng trưởng ở các thành phố và thị xã và 40% ở phần còn lại của quốc gia.

Cả Hà Nội và TP.HCM đều có tăng trưởng không gian đô thị mạnh mẽ hơn ở vùng ngoại ô hoặc các quận/huyện lân cận và gia tăng dân số mạnh mẽ hơn ở các quận/huyện liền kề với khu vực nội đô cũ. Ngược lại, khu vực nội đô cũ có tăng trưởng dân số và tăng trưởng không gian đều yếu.

Mặc dù mô hình tăng trưởng của Hà Nội tương tự với TP.HCM, nhiều quận của Hà Nội mức tăng trưởng không gian đô thị thấp hơn nhiều. Trong số các quận/huyện có tăng trưởng cao, các quận/huyện có gia tăng dân số tăng cao nằm trong Hà Nội, bao quanh bởi các quận/huyện có tăng trưởng cao về không gian ở phía Đông Bắc Hà Nội.

Mặc dù việc làm ở vùng đô thị TP.HCM tập trung xung quanh thành phố, thị trường việc làm Hà Nội phân tán hơn về không gian, ảnh hưởng bất lợi đến hiệu quả lao động liên quan đến tích tụ lao động của vùng. Phát hiện này cũng phù hợp với mô hình phát triển không gian khác biệt của hai vùng đô thị lớn, một lần nữa cho thấy lợi ích tích tụ yếu hơn ở vùng Đồng bằng sông Hồng mặc dù có kết nối hạ tầng tốt hơn.

IV. Trở ngại thể chế chính đằng sau các thách thức được xác định

Chuyển dịch lao động

Nghiên cứu toàn diện cho thấy những hạn chế trong tiếp cận dịch vụ công và phúc lợi xã hội, và thể chế hóa bởi hệ thống đăng ký cư trú lâu đời, đã gây ra chi phí kinh tế - xã hội đáng kể đối với người lao động nhập cư mà người dân và gia đình có đăng ký thường trú được miễn.

Lao động nhập cư phải đối mặt với rào cản đáng kể trong tiếp cận nhà ở có chất lượng và giá hợp lý, đặc biệt là nhà thuê. Có thực tế được thừa nhận rộng rãi là còn có nhu cầu đáng kể về nhà ở và nhà thuê trong các khu công nghiệp (KCN) chưa được đáp ứng. Tình trạng thiếu hụt nhà ở có tác động tiêu cực đáng kể đối với chất lượng điều kiện sống của người di cư.

Tuy nhiên, những nỗ lực gần đây để thực hiện các quy định và sáng kiến về nhà ở, vẫn chưa hiệu quả. Giá đất ở các khu vực đô thị lớn tăng lên làm tổn hại khả năng tồn tại về tài chính của các dự án nhà ở cho người thu nhập thấp.

Hơn nữa, bất cập trong quy hoạch đất đai và phối hợp chưa hiệu quả giữa quy hoạch của các ngành khác nhau của Chính phủ (công nghiệp, đô thị và nhà ở) chưa khuyến khích việc xây dựng nhà ở. Cuối cùng, các dự án nhà ở công cộng phải vật lộn để đáp ứng nhu cầu rõ ràng của người lao động trong các KCN vì các dự án này thường ở các địa điểm bất lợi và thiếu kết nối với các trung tâm sản xuất, hạn chế về dịch vụ xã hội và cơ sở hạ tầng không đạt chuẩn.

Quy hoạch và sử dụng đất

Các khung pháp lý và quy định về quy hoạch đất đai và không gian có tác động to lớn đối với cách thức ra quyết định về chuyển đổi và phân bổ đất và cách thức mở rộng và phát triển các khu vực đô thị.

Việc mở rộng nhanh chóng các khu vực đô thị bậc thấp và khu vực nông thôn công nghiệp hóa và tình trạng chưa tận dụng hết và hiệu quả còn thấp ở các trung tâm đô thị Hà Nội và TP.HCM là kết quả trực tiếp của tình trạng thiếu quản lý đất đai hiệu quả, quy hoạch không gian, và cơ chế phối hợp để kiểm soát chuyển đổi đất quá mức, phát triển các KCN, và cạnh tranh giữa các địa phương.

Do phát triển mật độ thấp và kết nối giao thông còn yếu giữa các vùng, các trung tâm đô thị của Việt Nam là những ốc đảo phân tán và chưa đóng vai trò khu vực đô thị tích hợp về kinh tế và vật chất, và tất cả các yếu tố này đều cản trở mạnh mẽ tính kinh tế nhờ tích tụ và liên kết vùng.

Quy hoạch không gian dưới hình thức quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch chung đô thị đã trở thành công cụ chủ yếu để tối đa hóa giá trị cho chính quyền và các nhà phát triển tư nhân và kích thích tăng trưởng kinh tế, chứ không phải công cụ điều tiết các nhu cầu có tính cạnh tranh về quyền sử dụng và phát triển đất để bảo vệ lợi ích công cộng.

Tăng trưởng không gian thiếu kiểm soát và thiếu phối hợp xuất phát từ chuyển đổi đất nông thôn sang đô thị quá mức

Ở Việt Nam, có thể quan sát thấy hoạt động chuyển đổi đất nông thôn sang đất đô thị hoặc đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp được thực hiện trên quy mô lớn trong những thập kỷ gần đây, thể hiện ở tốc độ và mô hình mở rộng đô thị. Việc phân bổ lại quyền sử dụng đất một cách rộng rãi và định giá thấp mức giá bồi thường dẫn tới việc nhiều nông dân mất đi sinh kế, và do vậy, vấn đề này ngày càng gây tranh cãi.

Cơ chế chính để cấp đất thổ cư là thông qua hoạt động phát triển khu đô thị mới do khu vực tư nhân thực hiện, và Chính phủ tích cực tạo điều kiện thu hồi đất để chuyển đổi đất nông nghiệp ở khu vực nông thôn cho mục đích sử dụng đô thị. Cách tiếp cận này đã dẫn tới tình trạng phân tán không gian của các khu đô thị mới và kết nối yếu kém với cơ sở hạ tầng quan trọng. Một hậu quả khác là việc tạo ra quá nhiều nhà ở cao cấp, thể hiện bởi các thành phố “ma” ở Hà Nội hay các đô thị “ngủ đông” tương tự ở thành phố mới Bình Dương.

Ngược lại, quỹ đất sẵn có cho nhà ở giá hợp lý lại rất hạn chế hoặc không thể tiếp cận được, dù là nhà ở xã hội chính thức, nhà ở thương mại giá hợp lý, dự án phân lô, hay nhà ở tự xây dựng.

Chi phí cho đất chiếm tới 60% tổng chi phí của một đơn vị nhà ở. Nhà ở tự xây dựng là nguồn cung nhà cho thuê quan trọng đối với người di cư. Do đó, đảm bảo tiếp cận đất đai cũng là một phương thức quan trọng để tăng nguồn cung nhà cho thuê giá hợp lý cho người di cư.

Một đặc điểm chung khác của khu vực ngoại ô hoặc nông thôn là các khu công nghiệp. Mặc dù các khu công nghiệp góp phần quan trọng trong tăng trưởng kinh tế thành công của Việt Nam, nhưng dấu chân không gian của các KCN và tình trạng thiếu tích hợp với các khu vực xung quanh minh họa khá rõ cho nhiều vấn đề có ảnh hưởng đến hiệu quả và tính bền vững của không gian.

Các quyết định thành lập các KCN hoàn toàn dựa trên các chỉ thị hành chính thay vì đánh giá khách quan về nhu cầu, dẫn tới tỷ lệ lấp đầy thấp ở nhiều KCN. Theo báo cáo Việt Nam 2035 của Ngân hàng Thế giới, việc xây dựng ồ ạt các KCN, tỷ lệ lấp đầy thấp có ảnh hưởng mạnh mẽ về tài chính và dẫn tới phải đánh đổi trong phân bổ nguồn lực (Ngân hàng Thế giới 2016). Tình trạng phân bổ không hợp lý như vậy dự kiến sẽ tiếp tục diễn ra nếu không có chính sách phù hợp.

Mô hình phát triển không gian thiếu kiểm soát và thiếu phối hợp ở Việt Nam không chỉ cản trở tính kinh tế nhờ tích tụ, mà còn góp phần gây ra tình trạng dễ bị tổn thương hơn trước rủi ro khí hậu. Việt Nam được coi là một trong những quốc gia dễ bị tổn thương nhất thế giới trước tác động của biến đổi khí hậu (Ngân hàng Thế giới và ADB 2018), với thiệt hại kinh tế hàng năm do thiên tai ước tính gần 1,5% GDP của quốc gia 5.

Mở rộng đô thị mật độ thấp và công nghiệp hóa nông thôn đang chiếm chỗ của các khu vực tự nhiên và đất nông nghiệp, phá hủy môi trường sống tự nhiên và vùng đất ngập nước, gây sức ép đối với hệ sinh thái và khiến nhiều người dân và tài sản gặp rủi ro thiên tai. Một số hoạt động phổ biến nhưng chưa được kiểm soát, như khai thác cát để san lấp mặt bằng cho mở rộng đô thị và lấp kênh rạch và các tuyến đường thủy khác, đã phá vỡ hệ sinh thái nước và làm tăng nguy cơ lũ lụt và xói mòn.

Nhìn chung, công tác quy hoạch còn thiếu kiểm soát về không gian và quy định phát triển. Kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch chung đô thị được xây dựng dựa trên các dự báo định lượng chi tiết về nhu cầu sử dụng đất theo 20 nhóm sử dụng đất, và nhu cầu này lại dựa trên một loạt các quy định về diện tích đất tối thiểu theo đầu người do Chính phủ quy định.

Tuy nhiên, những quy định này thường không gắn với thị trường bất động sản thực và nhu cầu kinh tế - xã hội của các địa phương. Chưa có khuôn khổ rõ ràng hay cơ chế hiệu quả để điều tiết không gian trong các quy hoạch, dẫn tới việc không gian mở, đất nông nghiệp và các tài nguyên thiên nhiên khác chưa được bảo vệ đầy đủ. Cũng không có công cụ hiệu quả để giám sát và xử phạt hoạt động đô thị hóa và công nghiệp hóa tự phát ở khu vực ngoại ô và nông thôn. Đặc biệt, việc chuyển đổi đất ở vùng ven đô không được thực hiện theo cấu trúc quy hoạch không gian rõ ràng.

Do đó, mọi khu đất được phân loại là nông nghiệp, dù ở cách xa khu vực đô thị tổng hợp, đều có thể được chính quyền địa phương chuyển đổi và phát triển để đáp ứng yêu cầu của nhà đầu tư. Theo cách này, chính quyền địa phương có được diện tích đất phát triển tối đa được phép, tạo nguồn thu đáng kể, thông qua thuế sử dụng đất một lần hoặc thuế phát triển công nghiệp.

Mặt khác, những người có đất bị thu hồi hoặc chuyển đổi sẽ bị hạn chế quyền phát triển trên đất ngay sau khi công bố quyết định chuyển đổi đất (và thường rất lâu trước khi việc thu hồi đất thực sự diễn ra), do vậy người bị thu hồi đất sẽ chịu tổn thất do bồi thường thấp hơn giá thị trường.

Những vấn đề này bắt nguồn từ cơ cấu ưu đãi theo quy định tại hệ thống phân loại đô thị, được thiết lập năm 2001 và sửa đổi năm 2009. Trong hệ thống phân cấp này, 6 loại hình đô thị được xác định theo các mức độ khác nhau về hoạt động kinh tế, phát triển vật chất, dân số, mật độ dân số, và cung cấp hạ tầng, với việc sử dụng một tập hợp các chỉ số. Các chỉ số này dựa trên tình huống lý tưởng hóa và không phân biệt giữa vai trò, đặc điểm và tiềm năng phát triển của các thành phố.

Trên thực tế, các loại hình đô thị được xác định theo hệ thống phân loại này không phù hợp với mô hình tăng trưởng không gian, nhân khẩu, và kinh tế, là mô hình phân tán nhiều hơn về không gian vì nhiều huyện nông thôn lại có kết quả tốt hơn về kinh tế so với các quận nội thành.

Quan trọng hơn, hệ thống phân loại này là cơ sở để chính phủ xác định các chức năng hành chính, cơ quan thuế, và phân bổ ngân sách nhà nước cho các khu vực đô thị. Vì phân loại đô thị có liên kết chặt chẽ với phân bổ ngân sách và thẩm quyền về quản lý đất đai, các thành phố có động cơ để nhanh chóng chuyển đổi đất nông nghiệp và mở rộng quá mức ranh giới phát triển để được nâng loại đô thị, bất kể nhu cầu thực tế và tiềm năng tăng trưởng của các đô thị. Tình trạng này thường dẫn tới đô thị hóa giả tạo và các đô thị được thiết kế quá mức cần thiết.

Thiếu tích hợp và phối hợp giữa các quy hoạch và địa phương khác nhau

Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Việt Nam có năm cấp quy hoạch: quốc gia, vùng, tỉnh/thành phố, phân khu (khu vực trong thành phố), và dự án. Kế hoạch kinh tế xã hội bao gồm các văn bản chính thiết lập chiến lược và định hướng phát triển chính ở cấp quốc gia, vùng, và tỉnh/thành phố. Tiếp theo là các quy hoạch không gian: kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch chung, và quy hoạch ngành ở cấp vùng, tỉnh/thành phố và cấp huyện/phân khu.

Hệ thống quy hoạch ở Việt Nam rất phức tạp về thể chế, chưa có cơ chế hiệu quả để phối hợp giữa các tỉnh hoặc giữa các thành phố/quận huyện, dẫn tới cạnh tranh quá mức về nguồn lực và trùng lặp về hạ tầng như cảng biển, cảng hàng không, và khu công nghiệp.

Luật Quy hoạch (21/2017/QH14) được thông qua vào tháng 11/2017 và có hiệu lực vào tháng 01/2019 nhằm cải thiện hiệu quả và chất lượng của hệ thống quy hoạch. Luật mới nỗ lực thống nhất các quy định ở cấp quốc gia và đảm bảo có được phối hợp tốt hơn giữa các loại quy hoạch hiện có, bao gồm kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch chung, và quy hoạch ngành. Những quy hoạch, kế hoạch này đã trở nên hạn chế trong việc quản lý một cách hiệu lực và hiệu quả các tài sản quốc gia như tài nguyên đất đai và đáp ứng với quá trình chuyển đổi kinh tế - xã hội của quốc gia.

Theo Luật Quy hoạch mới, hệ thống quy hoạch quốc gia có năm cấp: quốc gia, vùng, tỉnh, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, và khu vực đô thị và nông thôn. Các quy hoạch quốc gia được chia thành 4 nhóm: quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, và quy hoạch ngành quốc gia. Một thay đổi đáng chú ý là ở cấp tỉnh chỉ có một quy hoạch tích hợp các kế hoạch trước đây được lập riêng bao gồm kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chung và quy hoạch ngành.

Luật Quy hoạch mới là một bước tiến hết sức quan trọng để định hình lại các chính sách nhằm hình thành một cách tiếp cận chiến lược và tích hợp hơn khi lập quy hoạch. Tuy nhiên, có lo ngại rằng, mặc dù việc soạn thảo luật mới và sửa đổi 48 luật khác liên quan đến quy hoạch được ưu tiên thực hiện, chưa có đủ kiến thức về cách thức hoạt động của luật này trên thực tế. Lo ngại này cũng đặt ra các vấn đề năng lực và thể chế.

Ngoài các yêu cầu và quy trình kỹ thuật sẽ cần có một giai đoạn chuyển đổi, cách tư duy của các cấp lãnh đạo trong các cấp chính quyền khác nhau vẫn là thách thức lớn sau nhiều thập kỷ thực hiện kế hoạch tập trung. Trong giai đoạn đầu triển khai này, vẫn xuất hiện các câu hỏi kỹ thuật ở cấp trung ương và địa phương về ảnh hưởng của Luật Quy hoạch mới đối với thực tiễn và sản phẩm quy hoạch, đặc biệt trong lĩnh vực quy hoạch đô thị, và cụ thể hơn là đối với các thành phố trực thuộc trung ương.

Một vấn đề khác là thiếu sự phối hợp giữa các địa phương, đặc biệt là trong nội bộ các khu vực đô thị và vùng đô thị lớn. Mặc dù một vùng không thuộc 4 cấp trong hệ thống hành chính của chính quyền, đã có những nỗ lực để công nhận và thúc đẩy phối hợp vùng, như xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch giao thông cho 4 vùng kinh tế trọng điểm: Bắc bộ, Trung bộ, Nam bộ và ĐBSCL. Mặc dù thực tế là có văn bản pháp quy về việc thành lập Ban chỉ đạo và các cơ quan điều phối cho các vùng kinh tế trọng điểm, những Ủy ban này lại không có nguồn lực tài chính, nhân lực và thẩm quyền chính trị đáng kể cần thiết để thực hiện hiệu quả việc phát triển toàn vùng.

Trong mỗi vùng, các tỉnh, thành phố, và quận/huyện thường không tuân thủ quy hoạch và định hướng ở cấp vùng và vẫn cạnh tranh để thu hút đầu tư và hạ tầng. Chẳng hạn, đến năm 2030, Việt Nam sẽ có 23 sân bay (13 sân bay nội địa và 10 sân bay quốc tế) không cân xứng với nhu cầu của quốc gia. Một số cảng hàng không và cảng biển được vận hành với một phần công suất thiết kế. Ngoài ra, kết nối giữa những trung tâm giao thông này và hệ thống đường bộ còn khá yếu.

V. Khuyến nghị chính sách

Những phát hiện trên đây khuyến nghị thiết kế lại đáng kể các chiến lược kinh tế không gian của quốc gia để tạo ra liên kết không gian và công nghiệp phong phú hơn nhằm tận dụng tốt nhất tiềm năng của tính kinh tế nhờ tích tụ và để xử lý ảnh hưởng ngày càng tăng của tắc nghẽn do áp lực dân số đô thị đối với các dịch vụ cơ bản, hạ tầng, đất đai, nhà ở, và môi trường.

Để đảo ngược tình hình này, cần thay đổi chính sách, quy định, và quy trình cơ bản liên quan đến chuyển đổi đất, phân bổ đất, và quy hoạch không gian.

Giảm chi phí kinh tế - xã hội đối với người di cư phát sinh từ hệ thống đăng ký cư trú.

Nếu người di cư có thể đăng ký thường trú một cách hiệu quả, kịp thời, và với chi phí thấp, rào cản họ gặp phải khi sử dụng dịch vụ công sẽ được giảm nhẹ. Tăng cường cơ chế kiểm soát chuyển đổi đất từ nông thôn sang đô thị.

Cần đánh giá kỹ lưỡng hơn hoạt động của khu vực tư nhân và thương mại như các khu đô thị mới và các khu công nghiệp vì lợi ích công cộng. Cần tiến hành đánh giá tác động xã hội và tham vấn cộng đồng thận trọng hơn để xác định mục đích công cộng của các dự án trước khi phê duyệt.

Ban hành quy định về các khu vực phát triển trong kế hoạch sử dụng đất và kiểm soát phát triển chặt chẽ hơn đối với các khu vực nông thôn và ven đô trong quy hoạch chung. Cần bảo đảm thực hiện quy trình đền bù và tái định cư công bằng. Cần thực thi quy định về cung cấp nhà ở xã hội trong phạm vi dự án phát triển nhà ở thương mại tại các Khu đô thị mới theo Nghị định 188/2013/NĐ-CP về phát triển và quản lý nhà ở xã hội 6.

Có chỉ đạo và điều phối rõ ràng ở cấp quốc gia cho công tác quy hoạch, phát triển và giám sát các KCN.

Cải cách hệ thống phân loại đô thị để có giám sát theo định hướng hành động và thực tiễn hơn, tập trung vào kết quả và tăng trưởng năng động thay vì đầu vào và quy mô tĩnh như hiện tại.

Áp dụng cơ chế tái phát triển nội đô.

Áp dụng cơ chế để tăng mật độ và tái phát triển trung tâm thành phố. Việc thực hiện như vậy không chỉ giải phóng các khu đất có vị trí tốt để sử dụng với mật độ cao hơn nhằm đáp ứng các hoạt động có giá trị gia tăng cao hơn, mà còn giảm nhu cầu và khuyến khích mở rộng đô thị về vật chất. Các thành phố cũng cần ưu tiên phát triển giao thông công cộng, cũng như tổ chức lại và tăng cường sử dụng đất dọc theo các hành lang giao thông công cộng.

Xây dựng hướng dẫn chi tiết để làm rõ quy trình thực hiện góp quyền sử dụng đất. Thực hiện cải cách thuế tài sản.

Cải thiện cơ chế dựa trên thị trường để định giá và phân bổ đất.

Phương pháp định giá đất của Việt Nam cần phù hợp với chuẩn mực quốc tế, tăng tính minh bạch của việc định giá đất, tăng cường vai trò của thẩm định giá viên độc lập trong các hội đồng thẩm định giá đất cấp tỉnh. Áp dụng cơ chế minh bạch để phân bổ đất thông qua đấu giá hoặc đấu thầu cạnh tranh và tăng cường kiểm soát và giám sát công khai các hoạt động phân bổ đất không tuân thủ quy định.

Tập trung vào quy hoạch không gian tích hợp và áp dụng các cơ chế phối hợp giữa các chính quyền địa phương.

Tăng cường kiểm soát phát triển thông qua các quy định phân khu. Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 có quy định về quy hoạch phân khu (tỷ lệ 1/2.000 và 1/5.000), là một quy hoạch không gian trung gian giữa quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết (1/500). Quy hoạch phân khu nhằm tăng cường kiểm soát phát triển của chính quyền địa phương và hướng dẫn xây dựng đồ án quy hoạch chi tiết cho từng dự án (như quy định về sử dụng đất, chiều cao công trình, mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất, vị trí các công trình hạ tầng và thiết kế đô thị) cho các khu vực nhất định trong thành phố. Tuy nhiên, trên thực tế, chính quyền địa phương còn thiếu năng lực và nguồn lực để lập quy hoạch phân khu, và các quy hoạch này chủ yếu được thông qua cho mục đích thu hút nhà đầu tư và lợi ích cá nhân.

Tìm hiểu cơ chế phối hợp trong vùng và trên toàn vùng đô thị lớn. Tình trạng thiếu phối hợp giữa các địa phương ở các khu vực đô thị và vùng đô thị lớn của Việt Nam dẫn tới sự cần thiết phải tìm hiểu các cơ chế khác nhau để phối hợp trong vùng và trên toàn vùng đô thị lớn. Cơ chế như vậy sẽ giúp hỗ trợ tính kinh tế nhờ tích tụ và nâng cao hiệu quả đầu tư hạ tầng và cung cấp dịch vụ công. Có thể tìm hiểu các cơ chế tài trợ khác để tạo điều kiện cho hợp tác liên tỉnh và liên vùng, như cung cấp tài trợ đối ứng đặc biệt để phát triển hạ tầng của vùng.

1. Để đủ điều kiện được phân loại thành một trong sáu loại đô thị, các thành phố và thị xã phải đạt tối thiểu 70 điểm/tối đa 100 điểm dựa trên các tiêu chí sau: cơ sở hạ tầng đô thị (tối đa 55 điểm); chức năng đô thị (tối đa 15 điểm); quy mô dân số đô thị và kiến trúc cảnh quan đô thị (tối đa 10 điểm cho mỗi tiêu chí); và mật độ dân số đô thị và lao động phi nông nghiệp (tối đa 5 điểm cho mỗi tiêu chí).

2. Có ý kiến cho rằng số liệu thống kê chính thức của Việt Nam chưa thể hiện đầy đủ mức độ đô thị hóa thực tế của quốc gia (OECD 2018). Vấn đề đo lường chưa chính xác mức độ đô thị hóa chính thức của Việt Nam được thảo luận trong chương 2 (cụ thể tại hộp 2.1).

3. Dữ liệu ánh sáng ban đêm (NTL) do vệ tinh thu thập đo lường cường độ ánh sáng vào ban đêm trong một khu vực không gian nhất định.

4. PM2.5 là hạt bụi có đường kính 2,5 micron trở xuống.

5. Văn phòng Liên hợp quốc về Giảm thiểu Rủi ro Thiên tai (UNDRR), PreventionWeb, https://www.preventionweb.net/countries.

6. Theo Điều 6 Nghị định 188/2013/NĐ-CP, việc bố trí quỹ đất cho nhà ở xã hội trong dự án phát triển nhà ở thương mại tại các Khu đô thị mới tại các đô thị từ loại 3 trở lên có thể được thực hiện như sau: Thứ nhất, nếu dự án phát triển nhà ở thương mại hoặc Khu Đô thị Mới có quy mô sử dụng đất trên 10 ha, phải dành 20% tổng diện tích đất ở hoặc tổng diện tích mặt bằng để xây dựng nhà ở xã hội. Nếu nhà đầu tư không muốn phát triển nhà ở xã hội, 20% tổng diện tích đất ở sẽ được chuyển giao cho Ủy ban Nhân dân. Thứ hai, trường hợp dự án phát triển nhà ở thương mại hoặc Khu Đô thị Mới có quy mô sử dụng đất dưới 10 ha, chủ đầu tư được lựa chọn hình thức chuyển giao quỹ nhà ở tương đương với giá trị quỹ đất 20% đất theo khung giá đất, hoặc nộp số tiền tương đương để Ủy ban Nhân dân xây dựng quỹ nhà ở xã hội.