Mô hình phân bố dân cư và hình thái đô thị tại các đô thị lớn ở Việt Nam

MTĐT - Thứ ba, 22/11/2022 16:56 (GMT+7)

Đô thị một phát minh của loài người, có vai trò quan trọng phát triển kinh tế chính trị xã hội và xu thế đô thị hóa là xu thế toàn cầu, mặc dù vậy mỗi quốc gia có những khái niệm riêng biệt về đô thị - nông thôn.

Tóm tắt:

Đô thị, một phát minh của loài người, có vai trò quan trọng phát triển kinh tế chính trị xã hội và xu thế đô thị hóa là xu thế toàn cầu, mặc dù vậy mỗi quốc gia có những khái niệm riêng biệt về đô thị - nông thôn. Khái niệm phân bố dân cư đô thị (có dựa trên xem xét hình thái của nó) có sự tác động đến các ước tính đô thị hóa ở cấp độ toàn cầu, nhưng ở các cấp độ quốc gia (bất kể định nghĩa của chúng là gì) xu hướng chung về đô thị hóa vẫn quan trọng và các quốc gia có quyền xác định những gì họ coi là các khu định cư thành thị và nông thôn.

Đô thị với đặc trưng là khu vực tập trung đông dân cư, tuy nhiên lại có sự khác biệt lớn về mật độ phân bố dân cư và hình thái đô thị tại các quốc gia, theo OECD (2020) các nước có thu nhập càng cao thì mật độ càng thấp, các thành phố lớn có mức độ phân bố dân cư dày đặc hơn thành phố nhỏ nhưng ở các nước thu nhập thấp, các thành phố ở mọi quy mô đều rất dày đặc. Khái niệm về các khu vực dân cư tại đô thị, nông thôn trong các đô thị lớn ở Việt Nam (khu vực làng xóm đô thị hóa, khu vực đô thị mới…) có ý nghĩa quan trọng trong kiểm soát mô hình phân bố dân cư và hình thái đô thị.

Mật độ đô thị (urban density) là một chủ đề đã được nhiều nghiên cứu quan tâm, ở Mỹ vấn đề này đã được nghiên cứu từ giữa thế kỷ 20, do sự suy giảm mật độ đô thị. Sự gia tăng hay suy giảm mật độ dân số thành phố hoặc một khu vực có thể là bất lợi nếu nhìn từ khía cạnh thúc đẩy kinh tế tiêu dùng của nền kinh tế tích tụ.

Không có ngưỡng phân bố dân cư nào được thống nhất áp dụng tại các quốc gia, đặc biệt tại các đô thị lớn, giá trị tuyệt đối về mật độ dân số tại mỗi khu vực khác nhau tạo nên hình thái đô thị đặc trưng phân bố dân cư có thể nhận biết dựa trên định hướng quy hoạch.

Công cụ Quy hoạch cung cấp khả năng kiểm soát phân bố dân cư và hình thái đô thị với các chỉ tiêu, chỉ số và các định hướng cấu trúc mà chính quyền đô thị có thể dựa trên các công cụ pháp lý và kỹ thuật đồng bộ để kiểm soát ở mức độ chi tiết nhưng vẫn đảm bảo mật độ tổng thể trong một đơn vị đô thị(1).

Bài viết này chia sẻ quan điểm, khái niệm và khuyến nghị của quốc tế về khu vực đô thị - nông thôn, các bối cảnh, thực trạng, các vấn đề phân bố dân cư và hình thái đô thị cũng như khả năng ứng dụng trí thông minh nhân tạo AIIPU (2), trong kiểm soát phân bố dân cư gắn với hình thái đô thị tại các thành phố lớn ở Việt Nam.

(1) Đơn vị đô thị (urban unit) là khái niệm của TS. Nguyễn Hoàng Minh về quy mô, cấu trúc của một khu vực trong đô thị dựa trên mô hình lý thuyết và pháp lý về đơn vị ở (Luật QH đô thị, QCVN01:2021), có quy mô khoảng 16- 25ha, để kiểm soát, so sánh các mô hình phân bố dân cư và hình thái phát triển trong đô thị.

(2) AIIPU- là một ứng dụng phần mềm được đề xuất bổ sung trong nghiên cứu của tác giả và đồng nghiệp thuộc đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ đánh giá khả năng áp dụng trí thông minh nhân tạo (AI) và học sâu (DL) nhằm đánh giá thực trạng và kiểm soát ngưỡng mật độ dân số tại một khu vực bất kỳ trong đô thị dựa trên xử lý ảnh vệ tinh (hoặc ảnh chụp trên không) kết hợp với dữ liệu điều tra dân số. AIIPU xây dựng thuật toán, các tính toán quy đổi, cho phép người dùng lựa chọn các phương án, kịch bản phát triển của một khu vực dựa trên lựa chọn hình thái phát triển dựa trên các chỉ tiêu hệ số sử dụng đất (FAR) hoặc số lượng căn hộ (DU) khác nhau với chỉ tiêu kiểm soát gốc là ngưỡng dân số và mật độ dân số tối đa.

1. Đô thị hóa và đặc điểm dân số đô thị thế giới

Đô thị hóa (urbanization) là xu thế ngày càng tăng trên toàn thế giới, hiện có gần một nửa dân số thế giới sống tại các thành phố và đô thị, trong đó xu thế đô thị hóa mạnh tập trung tại khu vực Châu Phi và Nam Á.

Năm 2007, Liên Hợp quốc ước tính là năm lần đầu tiên có nhiều người trên thế giới sống ở thành thị hơn nông thôn (tỷ lệ đô thị hóa thế giới là 55%). Dự kiến đến năm 2050, khoảng gần 7 tỷ người chiếm hơn 2/3 dân số thế giới sẽ sống tại khu vực đô thị.

Hầu hết các quốc gia có thu nhập cao - ở Tây Âu, Châu Mỹ, Úc, Nhật Bản và Trung Đông - hơn 80% dân số sống ở các khu vực thành thị. Ở hầu hết các quốc gia có thu nhập trên trung bình - ở Đông Âu, Đông Á, Bắc và Nam Phi, và Nam Mỹ - từ 50% đến 80% người dân làm như vậy.

Ở nhiều quốc gia có thu nhập thấp đến trung bình thấp, phần lớn vẫn sống ở nông thôn. Tuy nhiên quá trình di cư nhanh chóng từ nông thôn sang thành thị đang làm thay đổi nhanh chóng tỷ lệ người dân sống ở đô thị, đặc biệt tại khu vực Châu Á.

Dân số đô thị là những người sống ở các khu vực thành thị theo quy định của cơ quan thống kê quốc gia (3). Dân số đô thị có thu nhập cao, tỷ lệ học vấn cao hơn, có nhiều cơ hội việc làm, thụ hưởng được các dịch vụ đô thị về giáo dục, y tế, vui chơi giải trí… so với khu vực nông thôn nhưng cũng đối mặt nhiều vấn đề thách thức về môi trường đô thị, nhà ở, xã hội, áp lực việc làm…Theo thống kê, năm 2018 chỉ có khoảng dưới 1/3 dân số đô thị sống ở các khu ổ chuột (4) và con số này đang giảm xuống ở nhiều quốc gia.

(3) Có sự chưa thống nhất giữa Tổng cục thống kê và Bộ Xây dựng về tính toán dân số đô thị dựa trên ranh giới hành chính.

(4) Dân số sống trong các khu ổ chuột (% dân số thành thị): Dân số sống trong các khu ổ chuột là tỷ lệ dân số thành thị sống trong các hộ gia đình ở khu ổ chuột. Một hộ gia đình ổ chuột được định nghĩa là một nhóm các cá nhân sống dưới cùng một mái nhà thiếu một hoặc nhiều điều kiện sau: tiếp cận với nguồn nước được cải thiện, tiếp cận với điều kiện vệ sinh được cải thiện, đủ diện tích sống, độ bền của nhà ở và an ninh về quyền sở hữu, như được thông qua trong Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ Mục tiêu 7.D. Mục tiêu kế thừa, Mục tiêu Phát triển Bền vững 11.1.1, coi nhà ở không đủ (khả năng chi trả nhà ở) để bổ sung cho định nghĩa ở trên về khu ổ chuột / khu định cư phi chính thức. (nguồn:UN-Habitat)

2. Khái niệm về dân cư đô thị một số quốc gia và Trung Quốc

ĐÔ THỊ mặc dù đã được khẳng định vai trò quan trọng trên toàn thế giới về kinh tế, chính trị xã hội, tuy nhiên tại mỗi quốc gia lại có những khái niệm riêng biệt về đô thị - nông thôn. Hầu hết các quốc gia sử dụng phân loại đô thị liên quan đến quy mô hoặc đặc điểm của các khu định cư.

Một số quốc gia xác định khu vực đô thị dựa trên sự hiện diện của một số cơ sở hạ tầng và dịch vụ, hoặc chỉ định các khu vực đô thị dựa trên sự sắp xếp hành chính. Do sự khác biệt giữa các quốc gia về các đặc điểm, tiêu chí, tuân chuẩn phân biệt thành thị và nông thôn, sự phân biệt giữa dân cư thành thị và nông thôn là không thể phù hợp với một định nghĩa duy nhất có thể áp dụng cho tất cả các quốc gia.

Trung Quốc và Việt Nam là hai quốc gia XHCN có nhiều đặc điểm phát triển tương đồng, tại Trung Quốc, năm 1949 với sự thành lập Cộng Hòa Nhân dân Trung Hoa, quá trình đô thị hóa đã trải qua 07 giai đoạn lớn (OECD,2009) [14]: 1949-1957: Bước đầu công nghiệp hóa và đô thị hóa; 1958-1963: Đô thị hóa phát triển không ổn định; 1964-1978: Tái thiết nông thôn; 1979-1988: Đô thị hóa có kiểm soát; 1988-2000: Đô thị hóa ngoài dự kiến; 2001-2005: Đô thị hóa dựa trên thị trấn; 2006-2010: “Phát triển cân bằng” sự xuất hiện của các vùng đô thị.

Sau nhiều chính sách từ chống đô thị hóa đến xung đột với các thành phố, chính phủ đã công nhận rằng các thành phố lớn có đóng góp lớn cho sự phát triển kinh tế của đất nước và duy trì sự tăng trưởng lâu dài của Trung Quốc. Trong Kế hoạch 5 năm lần thứ XXI (2006-2010) đã nhấn mạnh hơn nhiều vào sự phát triển của các vùng đô thị trên toàn quốc, bao gồm các biện pháp để tích hợp tốt hơn các thị trấn chiến lược vào các nền kinh tế đô thị. Kế hoạch 5 năm lần thứ 11 hiện đang thúc đẩy quá trình đô thị hóa thông qua “phát triển cân bằng” các thành phố và thị trấn bất kể quy mô của chúng nhưng không có dấu hiệu rõ ràng là nó sẽ giải quyết vấn đề như thế nào.

Chính phủ Trung Quốc hy vọng sẽ giải quyết hiệu quả hơn sự chênh lệch nông thôn-thành thị ngày càng tăng. Một phần điều này đang được theo đuổi thông qua việc tăng cường các thị trấn ngoại ô trong các vùng đô thị.

Ví dụ, Thượng Hải, Bắc Kinh và Trùng Khánh hiện đang thực hiện các chiến lược phát triển để thúc đẩy sự phát triển của các thị trấn “chiến lược” thành các thành phố vệ tinh có kết nối mạnh mẽ với các trung tâm đô thị tương ứng.

Đây là những dấu hiệu đầu tiên về sự công nhận của các chính phủ Trung Quốc đối với quy mô vùng đô thị, và những vai trò quan trọng mà các thị trấn ngoại ô có thể đóng trong sự phát triển cân bằng của chúng.

Thay vì theo đuổi chính sách phát triển tập trung vào nông thôn hoặc thành thị, các chính quyền ở cả cấp trung ương và địa phương dường như đang cố gắng lập kế hoạch và kiểm soát sự phát triển ở quy mô bao gồm cả hai loại hình phát triển và ưu tiên rất cao vào việc bảo tồn đất nông nghiệp.

Trong quá trình đô thị hóa, sự thay đổi định nghĩa về “đô thị” và “thành phố” cũng diễn ra mạnh mẽ, cụ thể giai đoạn trước cho đến năm 2006, các khu định cư “đô thị” ở Trung Quốc được xác định về mặt hành chính là các Thành phố và các thị trấn theo Luật định.

Trong nhiều thập kỷ, cho đến cuối những năm 1990, cư dân “thành thị” là những người phi nông nghiệp (hukou) - bất kể họ là nông dân hay phụ thuộc vào các nguồn thu nhập hộ gia đình phi nông nghiệp ở các khu vực ngoại ô. Trung Quốc có 03 loại thành phố hành chính: 1) Thành phố trực thuộc trung ương cấp Tỉnh; 2) Thành phố cấp Tỉnh; và 3) Các thành phố cấp huyện. Ngoài ra, thị trấn hành chính cũng được coi là các khu định cư “đô thị” là các thị trấn trước đây khu vực làng xã từng là trụ sở hành chính đã đáp ứng sự pha trộn của các tiêu chuẩn hành chính, dẫn đến việc được chỉ định là một thị trấn theo luật định (5).

(5) Ở Việt Nam, theo Luật định, các thị trấn đáp ứng các yêu cầu của đô thị loại V được UBND cấp Tỉnh phê duyệt là đô thị (thường là các khu vực xã hoặc trung tâm cụm xã) theo tiêu chuẩn tại Nghị quyết 1210 nhưng để là Thị trấn cần được Ủy ban thường vụ Quốc Hội phê chuẩn theo các quy định của đơn vị hành chính theo các tiêu chuẩn tại Nghị Quyết 1211.

Tiêu chí để chỉ định các thị trấn theo luật định - được sửa đổi lần cuối vào năm 1984 - tương đối đơn giản: “trong một thị trấn có tổng dân số dưới 20.000, thị trấn có thể được cấp trạng thái thị trấn nếu dân số đăng ký phi nông nghiệp của nó vượt quá 2.000.

Trong một thị trấn với hơn 20.000 dân, thị trấn có thể trở thành một thị trấn được chỉ định nếu 10% tổng dân số trở lên là phi nông nghiệp. Để đưa định nghĩa “thành thị” và “nông thôn” của Trung Quốc phù hợp hơn với thông lệ quốc tế tốt nhất, Cục Thống kê Quốc gia (NBS) năm 1999 đã phát hành dự thảo “Quy định về Phân loại Thống kê các Khu vực Thành phố và Thị trấn” dựa trên các định nghĩa dựa trên hai đặc điểm không gian của các khu định cư “thành thị” và “nông thôn”: 1) tiếp giáp của khu vực “xây dựng đô thị”; và 2) mật độ dân số trong các quận thành phố.

Định nghĩa này dẫn đến việc cải thiện báo cáo thống kê về dân số các thành phố và thị trấn, nó không định nghĩa “xây dựng đô thị”, nó đặt ra các tiêu chuẩn mật độ dân số cao hơn đáng kể so với nhiều quốc gia khác và tiếp tục dựa vào việc chỉ định các cơ quan hành chính lớn.

Tuy nhiên, kết quả là nhiều thị trấn và làng mạc ở các khu vực ngoại ô của thành phố không được thống kê là “đô thị” mặc dù chúng đã trở thành bộ phận cấu thành của thị trường lao động, bán lẻ và nhà ở đô thị, và do đó tạo ra nhu cầu về các dịch vụ công cộng của thành phố.

Cục Thống kê Quốc gia đã ban hành một định nghĩa mới, được tinh chỉnh về “đô thị” trong các quy định có hiệu lực vào tháng 3 năm 2006. Định nghĩa này sử dụng quy mô nhỏ nhất trong hệ thống phân cấp hành chính của Trung Quốc. Tham số mới trong định nghĩa năm 2006 bao gồm các làng ở khu vực ngoại thành và ngoại thị được “kết nối trực tiếp” với cơ sở hạ tầng của thành phố và nhận được các dịch vụ công cộng từ các thành phố đô thị.

Theo OECD, mặc dù định nghĩa mới cung cấp cách tính chính xác hơn về cư dân “đô thị” ở các quy mô không gian / hành chính tốt hơn, nhưng tiền đề cơ bản của định nghĩa vẫn là hướng đến nguồn cung (khả năng cung cấp). Do vậy, ngay cả khi cư dân không làm nông nghiệp của các làng và thị trấn ngoại ô đã trở thành một phần của chuỗi cung ứng và lao động đô thị, họ vẫn không được tính là thành thị nếu các dịch vụ đô thị chưa mở rộng để phục vụ họ(6).

(6) Ở Việt Nam, tại các đô thị lớn, các khu vực ngoài thành ven các đô thị lớn (ví dụ: các xã thuộc các huyện giáp ranh với các Quận) cũng có lượng lớn cư dân hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp, cung cấp nguồn lao động xây dựng, dịch vụ cho khu vực thành phố không được tính là dân số đô thị.

Cách tiếp cận theo hướng cung cấp hiện tại của Trung Quốc trái ngược với cách tiếp cận hướng theo nhu cầu được áp dụng ở hầu hết các nước OECD, nơi cư dân không làm nông nghiệp với hầu hết trong số họ đã hòa nhập vào thị trường lao động và nhà ở thành thị và do đó có nhu cầu về các dịch vụ công kiểu đô thị, thường được coi là “thành thị”

Năm 2020, Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (OECD) trong báo cáo “Hệ thống đô thị thế giới, một góc nhìn mới về đô thị hóa” đã đưa ra định nghĩa nhất quán mới nhằm bao quát được các khái niệm khác nhau trên thế giới với mục tiêu có thể xem xét đánh giá mục tiêu phát triển, so sánh quốc tế và giảm cản trở hiệu quả chính sách (Ví dụ: để theo đuổi và đạt được các Mục tiêu Phát triển Bền vững của Liên hợp quốc (SDGs) không chỉ đòi hỏi các chỉ số phù hợp mà còn phải có định nghĩa rõ ràng và nhất quán về thành phố và khu vực nông thôn. OECD đã đề xuất định nghĩa về đô thị - nông thôn dựa trên con người với 03 mức độ (so với 02 mức độ trước đây: đô thị - nông thôn). gồm: 1)Thành phố (hoặc khu đông dân cư); 2) Thị trấn và các khu vực bán dày đặc (hoặc các khu vực mật độ trung bình); 3) Khu vực nông thôn (hoặc khu vực dân cư thưa thớt).

OECD cho thấy quan điểm công nhận các khu vực được coi là khu vực đô thị (ngoài hệ thống đô thị - thị trấn theo Luật định) được xem xét là khu vực đô thị chức năng (ngoài đô thị) được xem xét bởi yếu tố kinh tế, thị trường lao động, các liên kết đi lại, được gọi khái niệm là “metropolitan areas” (tạm dịch: khu vực đô thị (7)).

Khái niệm “Khu vực đô thị chức năng” được đưa ra trong Báo cáo Chiến lược phát triển đô thị quốc gia (8) (Việt Nam) 2021-2030 do ADB tài trợ cho Cục PTĐT Việt Nam tháng 1/2020, trong đó đánh giá khái niệm Đô thị trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 cũng không giới hạn khu vực đô thị về mặt ranh giới hành chính và do đó có thể sử dụng để nhắc đến khu vực đô thị chức năng.

(7) Khái niệm về khu vực đô thị hiện chưa có trong văn bản pháp luật của Việt Nam, tuy nhiên trên thực tiễn nhiều dự án khu đô thị mới được hình thành trên khu vực hành chính cấp xã, không được quản lý theo kiểu đô thị (ví dụ Khu đô thị Ocean Park, huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội).

Theo QCXDVN 01:2008/BXD về quy hoạch xây dựng Việt Nam Điều 1.2 Chương I quy định: “Khu đô thị là khu vực xây dựng một hay nhiều khu chức năng của đô thị, được giới hạn bởi các ranh giới tự nhiên, ranh giới nhân tạo hoặc các đường chính đô thị. Khu đô thị bao gồm: các đơn vị ở; các công trình dịch vụ cho bản thân khu đô thị đó; có thể có các công trình dịch vụ chung của toàn đô thị hoặc cấp vùng”; trong đó đơn vị ở là khu chức năng bao gồm các nhóm nhà ở; các công trình dịch vụ cấp đơn vị; vườn hoa, sân chơi trong đơn vị ở; đất đường giao thông nội bộ và bãi đỗ xe phục vụ trong đơn vị ở. (nguồn: Trích công văn 17/BXD-PTĐT gửi Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hà Nội về việc xác định khái niệm, tiêu chí, tiêu chuẩn của dự án khu đô thị mới.)

(8) Chiến lược phát triển đô thị quốc gia 2021-2030, (TA-9002 VIE): Phát triển đô thị bền vững và thích ứng do EPTISA, Tây Ban Nha, CHR Việt Nam và EPTISA Philipines, được tài trợ bởi Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), đồng tài trợ bởi Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ và Quỹ phát triển Nauy hỗ trợ cho Cục Phát triển đô thị thuộc Bộ Xây dựng (tháng 1/2020).

3. Đô thị và tỷ lệ đô thị hóa ở Việt Nam

Đô thị có thể hiểu là một từ ghép chữ Đô và Thị hay Thành – Thị, điều này giải nghĩa cho lịch sử phát triển thành phố ở Việt Nam bắt đầu với yếu tố Thành, nơi có các bức tường thành (có thể có nhiều lớp), có tháp canh, cổng thành và thường có hào bao quanh và thành phố được phân định ranh giới rõ ràng với chức năng phòng thủ được đề cao.

Các thành phố có vai trò là thủ đô với các chức năng chủ yếu là nơi ở của vua chúa, triều đình và các thành phố khác là nơi ở của hệ thống quan chức của vua chúa. Các hoạt động kinh tế được coi là thứ yếu, chỉ một phần nhỏ trong thành được gọi là chợ (yếu tố thị). Đối với thành phố Hà Nội, cấu trúc 36 phố phường là cấu trúc “thị” trong thành phố.

Sự mở rộng và phát triển các đô thị ở Việt Nam giai đoạn lịch sử có tác động mạnh của các yếu tố chính trị và kinh tế thế giới và cuộc cách mạng công nghiệp ở phương Tây đã thay đổi phương thức sản xuất tại các đô thị thuộc địa, thúc đẩy phát triển, mở rộng các đô thị.

Các đô thị phía Bắc của Việt Nam được hình thành đầu tiên mang hình hài của đô thị phương Tây là Hà Nội, Hải Phòng và Nam Định với các chức năng đô thị được xác định cụ thể. Hệ thống đô thị Việt Nam được định nghĩa phân biệt rõ với khu vực nông thôn theo phân cấp đô thị với 06 loại (loại Đặc biệt, loại I, II, III, IV, V) gắn với cấu trúc của hệ thống hành chính gồm: Thành phố (trực thuộc trung ương hoặc thuộc tỉnh gồm các đô thị loại Đặc biệt, loại I, II, III) – Thị xã (thuộc Tỉnh gồm các đô thị loại III, IV) – Thị trấn (thuộc Tỉnh gồm đô thị loại IV, V).

Giai đoạn sau ĐỔI MỚI 1986, cùng với sự phát triển kinh tế xã hội, hội nhập quốc tế cùng với sự tăng trưởng đô thị hóa, các đô thị có sự thay đổi lớn và nhanh chóng, hệ thống các đô thị Việt Nam phát triển qua từng năm. Tính đến tháng 9/2022, cả nước đã có 888 đô thị, trong đó 02 đô thị loại Đặc biệt, 22 đô thị loại I, 33 đô thị loại II, 47 đô thị loại III, 94 đô thị loại IV và 690 đô thị loại V, trong đó, tổng số các thành phố (loại III trở lên) là 104, chiếm tỷ trọng 11,7% số lượng đô thị toàn quốc. Tỷ lệ đô thị hóa tại Việt Nam năm 2022 đạt khoảng 41% (Bộ Xây dựng), dự báo tăng trưởng dân số đô thị 42 triệu người (tỷ lệ ĐTH khoảng 45%) vào năm 2025 và 47 triệu người năm 2030, (tỷ lệ ĐTH khoảng 50-52%).

Tỷ lệ đô thị hóa toàn quốc theo thống kê Tổng điều tra dân số năm tháng 12/2019 khoảng 34,4% (33,12 triệu người) và năm 2020 là 36,8% với dân số thành thị 35,93 triệu người. Dữ liệu đô thị hóa được Tổng Cục thống kê công bố năm 2019 và 2020 có sự chênh lệch với tăng trưởng 2,4% (2,81 triệu người) cho thấy có sự thay đổi trong cách tính dân số đô thị không phụ thuộc ranh giới đô thị - nông thôn trong một số trường hợp.

Đây cũng là vấn đề đã được OECD khuyến nghị trong Báo cáo chính sách đô thị Việt Nam (2018), nhằm xác định các khu vực đô thị chức năng (9) trong chính sách đô thị quốc gia, thay vì ranh giới hành chính, dựa trên các liên kết về tổ chức không gian. Theo OECD năm 2018, tỷ lệ đô thị hóa của Việt Nam là 41% thay vì 32% theo thống kê của Tổng cục thống kê.

(9) OECD [3] đưa ra khái niệm khu vực đô thị chức năng bao gồm xác định các lõi đô thị dân cư mật độ cao (được xác định ở quy mô 1km2, có trên 50% dân số sống tại các quần cư mật độ cao với mật độ tối thiểu 1.500ng/km2 và tạo nên dân số ít nhất 50.000 người) và các đơn vị hành chính liền kề (các vùng giao tiếp) có mức độ giao tiếp cao (các luồng đi lại làm việc) về phía các lõi, không phụ thuộc ranh vào ranh giới hành chính (các xã có từ 15% dân số có việc làm tại lõi đô thị, được gọi là vùng thu hút nhân công của thị trường lao động đô thị, phía ngoài lõi đô thị)

Hệ thống đô thị Việt Nam (tính đến tháng 9/2022)

(Nguồn: Cục phát triển đô thị, Bộ Xây dựng)

4. Thực trạng phân bố dân cư và hình thái đô thị tại các đô thị lớn trên thế giới và 03 đô thị lớn ở Việt Nam

Về mật độ dân số quốc gia, năm 2019, Việt Nam xếp thứ 44 trên thế giới (thống kê của Việt Nam là khoảng 290 người/km2 trong khi số liệu quốc tế là 310 người/km2) thuộc nhóm các nước có mật độ 250-500 người/km2, so với một số quốc gia trong khu vực như: Singapore (3), Philipin (35) Nhật Bản (39), Hàn Quốc (25), Trung Quốc (81), Thái Lan (90).

Dân số phân bố tại các thành phố lớn trên thế giới có xu thế lớn hơn ở các nước thuộc Châu Phi và Mỹ Latinh (30-50%), trong khi Châu Á, châu Âu và Bắc Mỹ có tỷ lệ phân bố dân cư khác nhau từ dưới 10%-40% dân số phân bố tại các thành phố lớn.

Một số quốc gia - chẳng hạn như Mông Cổ, Paraguay, Uruguay, Liberia, Senegal và Afghanistan - nơi hơn một nửa dân số đô thị của đất nước sống trong thành phố lớn nhất.

Ở Việt Nam, thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh là hai đô thị lớn nhất cả nước, theo thống kê (2019) có tổng dân số hơn 17 triệu, dân số đô thị là 10,5 triệu người, chiếm tỷ trọng hơn 30% dân số đô thị toàn quốc (khoảng hơn 33 triệu).

Có thể thấy sự mở rộng quy mô đô thị là yếu tố thúc đẩy của nền kinh tế tích tụ, theo OECD các vùng đô thị và hành phố năng động cỡ vừa có tiềm năng lớn trong tạo việc làm và sáng tạo, là trung tâm cửa ngõ mạng lưới toàn cầu như thương mại hay giao thông vận tải. Hà Nội và TP Hồ Chí Minh là các đô thị lớn nhất ở Việt Nam có tổng thu nhập cao hơn 04 lần trung bình toàn quốc và gấp 03 lần của 03 thành phố trực thuộc trung ương còn lại (Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ).

Theo thống kê TĐTDS và nhà ở năm 2019 (Tổng cục thống kê), cả nước đã có 6,4 triệu người từ 5 tuổi trở lên là người di cư, con số này chiếm khoảng 7,3% tổng dân số thấp hơn số dân năm 2009 (6,7 triệu người di cư, chiếm 8,5% dân số). Xu hướng di cư tăng liên tục trong giai đoạn 1989-2009 đến nay đã thay đổi theo hướng giảm cả số tuyệt đối và tương đối, cho thấy bức tranh thu hút lao động mạnh từ các khu công nghiệp không còn chủ đạo.

Ba đô thị trực thuộc trung ương gồm Hà Nội, Đà Nẵng, Tp Hồ Chí Minh là các đô thị lớn ở Việt Nam, trong đó, Đà Nẵng đại diện cho hệ thống các đô thị khoảng 1 triệu người(10) (là nguyên nhân chủ yếu đến sự gia tăng mật độ dân số đô thị trên toàn cầu) ở Việt Nam có mức độ dày đặc thấp hơn Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, cụ thể:

- Về quy mô dân số, Hà Nội là thành phố đông dân thứ hai của cả nước sau thành phố Hồ Chí Minh, năm 2009, dân số thành phố là 6.451.909 (người), giai đoạn 10 năm 2009-2019, quy mô dân số thành phố năm 2019 là 8.053.662 người, tăng 1.601.753 người, trung bình tăng hơn 16 vạn người/năm, thấp hơn thành phố Hồ Chí Minh (22 vạn người/năm) và cao gấp 08 lần so với thành phố Đà Nẵng (2,3 vạn người/năm).

Trong đó, dân số tăng trưởng khu vực nội đô (các quận nội thành) chiếm hơn 50%, khoảng 8,3 vạn người/năm và gần 8 vạn dân cư tăng trưởng được phân bố nhiều xung quanh khu vực đô thị trung tâm, tại các thị trấn, các xã vùng ven, các khu đô thị mới ở vùng ven đô thị (thuộc ranh giới hành chính của các xã).

(10) Tại Việt Nam, các thành phố có dân số trên 01 triệu người là các đô thị loại I, thành phố trực thuộc trung ương (NQ1210, NQ1211), là các đô thị lớn gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh, Cần Thơ.

- Về mặt phân bố dân cư đô thị - nông thôn, thành phố Hà Nội có tỷ lệ dân số nội đô (các Quận) năm 2019 là 44,6%, thấp nhất trong 03 thành phố, so với thành phố Hồ Chí Minh (77,9%), thành phố Đà Nẵng có tỷ lệ dân cư khu vực thành thị cao nhất đạt 87,9%. Tỷ lệ này thống kê dựa vào ranh giới hành chính đô thị (quận, phường) - nông thôn (xã) nhưng không phản ánh được hoàn toàn bức tranh phát triển đô thị, khu vực phát triển mở rộng đô thị tại các xã vùng ven.

Tỷ lệ này phản ánh mối quan hệ với diện tích của các đô thị và tỷ lệ đô thị hóa, các thành phố có quy mô lớn có xu thế ít hơn như thành phố Hà Nội (3358,6km2), thành phố Hồ Chí Minh (2095,11km2) và Đà Nẵng (624,43km2). Do vậy cần xem xét giá trị mật độ dân số để xem xét tương quan giữa các thành phố.

- Về mật độ dân số, Hà Nội có mật độ dân số cao thứ hai của cả nước (2.398 người/km2), sau thành phố Hồ Chí Minh (4.292 người/km2) và thấp hơn gần một nửa và cao gấp 1,27 lần thành phố Đà Nẵng (1.883 người/km2).

Tổng hợp dữ liệu về dân số và mật độ dân số tại 03 thành phố lớn Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng năm 2019 (11)

(11) Dữ liệu do Viện nghiên cứu Quy hoạch và thiết kế đô thị nông thôn (IPU) tổng hợp và cung cấp

Khi xét trong phạm vi nhỏ hơn thuộc khu vực nội đô gồm các quận thì mật độ dân số có sự khác biệt lớn, cụ thể mật độ dân số nội đô thành phố Hà Nội (năm 2019) là 116,7 người/ha lớn gần gấp 03 lần so với dân số nội đô thành phố Đà Nẵng (44người/ha) và thấp hơn thành phố Hồ Chí Minh (141,78 người/ha).

Mặc dù dân số nội đô thành phố Hồ Chí Minh gấp đôi thành phố Hà Nội, diện tích chỉ lớn hơn 1,5 lần diện tích Hà Nội cho thấy mức độ phân bố dân cư dày đặc của thành phố Hồ Chí Minh. Một chỉ tiêu khác cho biết mức độ dày đặc của thành phố Hồ Chí Minh là chỉ tiêu cây xanh công cộng của thành phố chỉ đạt 0,56m2/người(12) so với tiêu chuẩn 7m2/người cho đô thị đặc biệt.

(12) Cục hạ tầng kỹ thuật đô thị - Hội thảo khoa học: Phát triển vườn hoa, công viên, cây xanh ở Việt Nam, thực trạng và giải pháp – Hiệp hội công viên cây xanh Việt Nam, ngày 22/10/2022.

Mật độ dân số ở phạm vi cấp Quận và Phường có sự khác biệt lớn và không đồng đều giữa các quận và các phường có chỉ số lớn nhất và thấp nhất, ở cấp Quận có sự chênh lệch từ 6-12 lần, ở cấp Phường chênh lệch hơn 50 (lớn nhất là phường 8, quận 4: mật độ 954,6 người/ha). Sự chênh lệch này cho thấy mức độ đô thị hóa và phân bố dân cư tại các Phường có sự khác nhau rõ rệt.

Dựa trên sơ đồ dưới đây, có thể phân tích được về tăng trưởng dân số và mật độ dân số và mức độ gia tăng phân bố dân cư tại các khu vực phường của thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh.

+ Biểu đồ (1a)(2a) cho thấy có biến động lớn về quy mô các Quận của thành phố Hà Nội so với thành phố HCM, trong đó quy mô các quận cũ có quy mô khoảng 500ha-1000ha (5-10km2), các quận mới có quy mô lớn ở 02 thành phố khoảng từ 2000-5000ha (20-50km2) (NQ1211 quy định Quận: > 35km2 và >150.000 người), quy mô lớn nhất TpHCM là quận 9 (11.400ha) lớn gần gấp đôi quận Long Biên (5.900ha) của Hà Nội. Xu thế chung các quận có quy mô diện tích lớn hơn thì mật độ thấp hơn.

+ Sơ đồ (1a),(2b) và đối chiếu với sơ đồ (1c),(2c) cho thấy mức độ quy mô phân bố dân số của các Phường và mật độ dân số các Phường năm 2019. Nó cho thấy mức độ đô thị hóa không đồng đều tại các phường, hầu hết các phường khu vực trung tâm có mật độ cao hơn các phường mới vùng ven đô thị được chuyển từ khu vực nông thôn (xã) thường có quy mô đất dự trữ phát triển lớn hơn.

Các quỹ đất (nông nghiệp) trống lớn tạo ra mật độ thấp trong giai đoạn chưa đô thị hóa. Sự phát triển mô hình đô thị hóa đặc trưng theo kiểu vết dầu loang, thiếu kiểm soát sẽ tạo nên các thách thức cung ứng dịch vụ hạ tầng và bài toán lựa chọn kịch bản đô thị hóa tại các khu vực đang có mật độ thấp với các ngưỡng kiểm soát dân số và hình thái đô thị nào?.

Sơ đồ phân bố dân cư, mật độ dân số và tăng trưởng dân số 10 năm (2009-2019) tại 02 thành phố đặc biệt

Nguồn: IPURD [8]

+ Sơ đồ (1c),(2c) cho thấy mức độ tập trung dân số tại các phường, các chỉ số tính toán theo mật độ dân số có thể không phản ánh chính xác mức độ tập trung dân số rất cao tại một số khu vực. Theo UN-Habitat (2012) đánh giá ngưỡng mật độ dân số trung bình từ 40-120ng/ha, từ 120-500ng/ha là cao, trên 500ng/ha là rất cao. Sơ đồ cho thấy tỷ lệ lớn các phường khu vực lõi đô thị của 02 thành phố có mật độ cao và rất cao.

+ Sơ đồ (1d), 2(d) cho thấy diễn biến tăng trưởng dân số và xu thế phân bố dân cư tại hai thành phố giai đoạn 2009-2019. Các khu vực (màu đỏ) có mức tăng dân số 2 vạn – 5 vạn người (2.000-5.000ng/năm) được thúc đẩy bởi quá trình gia tăng hình thái phát triển cao tầng mật độ cao (phường Hoàng Liệt tăng 5,3 vạn người) hoặc thấp tầng kết hợp xây xen cao tầng. Khu vực lõi đô thị thuộc các quận Hoàn Kiếm, Ba Đình hay các quận 1,4,5,6, Phú Nhuận…có dân số giảm giai đoạn 2009-2019, cho thấy có sự dịch chuyển ra khỏi khu vực lõi trung tâm đô thị, tuy nhiên cũng tạo nên các thách thức về di chuyển giữa nơi làm việc (trung tâm) và nơi ở, gây ra hiện tượng giao thông con lắc tại các đô thị, gây ách tắc giao thông.

Mức tăng trưởng dân số cũng cho thấy xu thế, mô hình phân bố khu vực nội đô với các quận cũ có hình thái ở thấp tầng là chủ yếu và mật độ lớn tại các khu đô thị mới tại các quận vùng ven có hình thái ở cao tầng và đan xen kết hợp cao tầng – thấp tầng. Xu thế này phản ánh định hướng, mô hình quy hoạch đô thị vành đai hướng tâm tại 02 thành phố lớn ở Việt Nam.

Tại thành phố Hà Nội, các quận cũ Đống Đa, Thanh Xuân, Hai Bà Trưng và Cầu Giấy Có dân số mật độ cao, với hình thái thấp tầng là chủ yếu, là những nơi có mật độ dân số cao nhất của thành phố. Những quận mới thành lập như Hoàng Mai, Nam Từ Liêm, Bắc Từ Liêm và Hà Đông có hình thái phát triển đan xen thấp tầng – cao tầng và xây chen cao tầng có mức độ thu hút dân số lớn, tốc độ tăng nhanh, đã trở thành những địa bàn có những khu vực xây dựng mới có mật độ dân cư đông đúc.

Một vấn đề khác, liên quan đến việc xác định khái niệm đô thị (phường) - nông thôn (xã) tại các khu vực phát triển đô thị hay khu vực đô thị chức năng(13) (OECD) mà trên thực tiễn các khu vực giáp ranh này đã có mức độ đô thị hóa lớn, hạ tầng phát triển hoặc có các khu đô thị mới (quy mô lớn) nhưng chưa được xác định là khu vực đô thị (ví dụ: như khu đô thị The Manor, huyện Thanh Trì, khu đô thị OceanPark, huyện Gia Lâm…nơi các huyện được dự kiến phát triển là Quận trong tương lai).

Do vậy, để có cái nhìn chính xác, không phụ thuộc ranh giới hành chính (phường) trong kiểm soát phân bố dân cư, mật độ dân số, cần có quy mô lý thuyết tương đối thống nhất để làm cơ sở xác định ngưỡng phân bố dân cư mật độ dân số. Nghiên cứu đề xuất khái niệm “Đơn vị đô thị”(14) để áp dụng trong trường hợp này với quy mô khoảng 16-25ha (0,25km2), tương đương 01 ô phố có kích thước 500x500m.

(13) OECD [3] đưa ra khái niệm khu vực đô thị chức năng bao gồm xác định các lõi đô thị dân cư mật độ cao (được xác định ở quy mô 1km2, có trên 50% dân số sống tại các quần cư mật độ cao với mật độ tối thiểu 1.500ng/ km2 và tạo nên dân số ít nhất 50.000 người) và các đơn vị hành chính liền kề (các vùng giao tiếp) có mức độ giao tiếp cao (các luồng đi lại làm việc) về phía các lõi, không phụ thuộc ranh vào ranh giới hành chính (các xã có từ 15% dân số có việc làm tại lõi đô thị, được gọi là vùng thu hút nhân công của thị trường lao động đô thị, phía ngoài lõi đô thị)

(14) Báo cáo OECD về Chính sách Việt Nam 2018: Thành phố Cologne, Đức có khoảng 01 triệu dân để xây dựng dữ liệu thống kê theo dõi không gian đã được chia làm 86 khu đô thị cho phép phân tích các đơn vị không gian nhỏ với nhiều nhóm chỉ số chuyên ngành như kinh tế, dân số, xã hội, tài chính, hạ tầng…)

5. Mật độ đô thị, đô thị nén và đơn vị đô thị

Mật độ đô thị (Urban density) là một khái niệm được sử dụng trong quy hoạch thành phố, nghiên cứu đô thị và các lĩnh vực liên quan để mô tả cường độ tập trung (intensity) của con người, công việc, đơn vị nhà ở, tổng diện tích sàn (hệ số sử dụng đất) của các tòa nhà hoặc một số thước đo khác về nghề nghiệp, hoạt động và phát triển của con người trên một đơn vị xác định của một khu vực. Mật độ đô thị mô tả mức độ tập trung hoặc đông đúc của người dân hoặc sự phát triển trong một thành phố.

Mật độ đô thị liên quan đến một loạt các vấn đề liên quan đến chất lượng cuộc sống đô thị bao gồm “chất lượng môi trường, hệ thống giao thông, cơ sở hạ tầng vật chất và hình thái đô thị, các yếu tố xã hội và yếu tố kinh tế” (Churchman, 1999, trang 398). Như vậy, mật độ đô thị là mối bận tâm lớn của quy hoạch đô thị. Các hệ thống phân vùng hiện đại được phát triển vào đầu thế kỷ XX với một phần ý định nhằm làm hạn chế tắc nghẽn, bóng râm của đường phố (các nước Tây Âu, khí hậu ôn đới có quan điểm kiểm soát chặt về bóng đổ của tòa nhà), và các tác động xấu khác của sự dày đặc của các tòa nhà ...

Đô thị nén (compact city) là khái niệm sử dụng ở Châu Âu và ở Bắc Mỹ sử dụng khái niệm tăng trưởng thông minh (Smart Growth), được hiểu là đô thị nhỏ gọn, có mật độ cư trú cao, diện tích nhỏ, chủ yếu phát triển chiều cao, đây là khái niệm bao trùm mang ý nghĩa không chỉ là nén về quy mô dân số mà còn bao hàm các ý nghĩa về nén chức năng sử dụng đất, làm giảm khoảng cách đi lại, tăng cơ hội việc làm, kết nối, giảm thiểu sử dụng giao thông cá nhân, xe cơ giới…sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên, giảm phát thải. Một số thành phố đã áp dụng thành công như Portland Hoa Kỳ, có diện tich 376,5km2, dân số 582.000 người (2009), mật độ dân số 1655ng/km2 (16,55ng/ha), Singapore mật độ 6389ng/km2 (63,89ng/ha), HongKong có mật độ 6076ng/km2 (60,7ng/ha)

Mức độ tập trung của con người trong đô thị biểu hiện bằng chỉ tiêu Mật độ dân số (population density), là chỉ tiêu quy mô dân số trên một khu vực nhất định có thể đo lường bằng đơn vị người/km2, hécta, m2. Chỉ tiêu mật độ dân số là một chỉ tiêu biến động phức tạp, có sự phụ thuộc lớn vào giá trị biến số của diện tích khu vực được tính toán mật độ, được xác định theo ranh giới hành chính, dự án hoặc cấu trúc đô thị và ở các cấp độ khác nhau như: cấp quốc gia, vùng lãnh thổ, cấp đô thị, cấp Tỉnh, Huyện, Quận, khu trung tâm đô thị, khu dân cư… Do vậy để có cơ sở phân tích, so sánh, đánh giá cần phải lựa chọn giá trị về quy mô diện tích có tính đại diện, thống nhất, được tác giả đề xuất khái niệm “Đơn vị đô thị”.

Đơn vị đô thị (urban unit)[8](15) có quy mô khoảng 16-25ha gắn với cấu trúc lý thuyết mạng lưới đường có khoảng cách 400-500m, gắn với mô hình lý thuyết về đơn vị ở đối với các khu vực có chức năng ở là chủ yếu để đảm bảo các dịch vụ hạ tầng xã hội đồng bộ. Đơn vị đô thị là khu vực diện tích để kiểm soát ngưỡng mật độ dân số và xây dựng các kịch bản phát triển đô thị, tái thiết đô thị ở mức độ cấu trúc nhỏ nhất của đô thị (đơn vị ở theo QCVN01:2021). Các kịch bản được xây dựng dựa trên các hiểu biết cụ thể hơn của ngưỡng dân số (hay mật độ dân số cho cùng các khu vực có quy mô tương đồng).

(15) Theo định nghĩa của INSEE (Cục thống kê Pháp): “unité urbaine” là một đơn vị hành chính địa phương hoặc một nhóm các đơn vị hành chính địa phương (xã) tạo thành một sự phát triển đô thị không bị gián đoạn, không có khoảng cách giữa các khu dân cư lớn hơn 200m và có dân số hơn 2.000 người. Các đơn vị hành chính địa phương không thuộc đơn vị Urbaine được coi là nông thôn.

Một khu vực diện tích các chỉ số về mật độ có thể được hiểu theo những cách khác nhau với góc nhìn khác nhau theo mục đích sử dụng. Với mỗi chỉ số ngưỡng kiểm soát mật độ tương tự có thể được hiểu theo 03 chỉ số: (1) Dân số (POP); (2) Hệ số sử dụng đất (FAR); (3) Đơn vị nhà ở (DU) trong đó:

(1) Mật độ dân số (POP – Population density) là khái niệm thông thường về mật độ dân số được tính bằng dân số trên một khu vực diện tích nhất định. Nó là chỉ số được các nhà quản lý, kinh tế, xã hội…thường sử dụng trong các phân tích kinh tế xã hội và quản lý dân số.

(2) Hệ số sử dụng đất (FAR-Floor area ratio) là chỉ số về tổng diện tích sàn/diện tích đất và có thể được hiểu dưới khái niệm về mật độ công trình (Building density), đây là chỉ số được các nhà thiết kế quy hoạch, kiến trúc sử dụng nhằm đảm bảo kiểm soát được khối tích công trình trong thiết kế và tính toán về khả năng dung nạp và chịu tải hạ tầng đô thị trong khu vực nhất định;

(3) Đơn vị nhà ở (DU – Dwelling Unit) là chỉ số về số lượng căn hộ trên một khu vực diện tích nhất định, là chỉ số được nhà đầu tư thường quan tâm.

Chỉ số đơn vị nhà ở/ha được sử dụng tại một số quốc gia nhằm kiểm soát mật độ trung bình cho một khu vực nhất định, tương đương với ngưỡng kiểm soát mật độ dân số, tuy nhiên chỉ tiêu chung này luôn được khuyến khích được tính bằng tổng hợp của các chỉ tiêu khác nhau ứng với các hình thái phát triển khác nhau gồm cao tầng, hỗn hợp, thấp tầng.

6. Các chính sách và chỉ tiêu kiểm soát hình thái đô thị và mật độ dân số tại đô thị lớn quốc tế và Việt Nam

Nhiều nước trên thế giới và UN Habitat (2012) sử dụng chỉ tiêu kiểm soát mật độ dựa trên số lượng nhà/ha.

Trong báo cáo tại Hà Lan với 20 dự án được phát triển dựa trên các chỉ tiêu kiểm soát mật độ theo quy hoạch và 45 dự án thực hiện dựa trên kiểm soát mật độ dân cư thuần, đã tổng hợp các mức độ mật độ: Mật độ thấp 50-100 nhà/ha chủ yếu là nhà ngoại ô, khu đô thị mật độ thấp; Mật độ trung bình 100-200 nhà/ha là các khu đô thị có mật độ trung bình, phát triển chiều đứng và có nhiều không gian mở; Mật độ cao 200-300 nhà/ha là các khu đô thị có mật độ cao, khu trung tâm, phát triển quanh lõi hạ tầng giao thong; Mật độ >300 nhà/ha là các khu đô thị dày đặc với các tòa nhà cao tầng và thấp tầng (là các dự án lớn ở châu Á và châu Mỹ). Singapore kiểm soát hệ số sử dụng đất (tổng diện tích sàn xây dựng) và đưa ra chỉ số kiểm soát 70-80m2/ căn hộ để kiểm soát số lượng và mật độ căn hộ cho từng khu vực.

Theo UNHabitat (2012) mật độ cư trú từ 120-500 nhà/ha là rất cao tương ứng với 420- 1750 người/ha là cao và trên 1750 người/ha.

Mặc dù có tỷ lệ phát triển nhà ở thấp tầng (nhà ở riêng lẻ) lớn, nhưng các chính sách xây dựng đối với khu vực này còn nhiều hạn chế và chi phối nhiều bởi chính sách đất đai. Cục Nhà ở, Bộ Xây dựng đã có đánh giá (16) “Nhà ở riêng lẻ vẫn là loại hình nhà ở chủ đạo trên toàn quốc, trong giai đoạn 2011-2020, nhà ở riêng lẻ chiếm khoảng hơn 90% diện tích nhà ở phát triển mới. khu vực đô thị năm 2019 chiếm đến 97,8% diện tích xây dựng mới. Tổng diện tích nhà ở riêng lẻ hiện hữu đến năm 2019 đạt khoảng 2,2 tỷ m² sàn, trong giai đoạn 2011-2020 tăng trung bình khoảng 69 triệu m2 sàn/năm”. Do vậy vấn đề kiểm soát mật độ cư trú của hình thái nhà ở thấp tầng là rất quan trọng.

(16) Báo cáo Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2045, nguồn Cục Nhà ở, Bộ Xây dựng

Chính sách đất đai và đô thị chưa có sự đồng bộ trong định hướng phát triển, cụ thể chính sách về “diện tích tách thửa tối thiểu” đã góp phần gia tăng mật độ dân số và mức độ dày đặc một cách nhanh chóng tại các khu vực đô thị hiện hữu, đặc biệt là các khu vực mới được chuyển đổi từ làng xóm đô thị hóa hoặc các xã ven đô tại các thành phố lớn. Các chính sách này thuộc thẩm quyền quyết định của UBND thành phố, đều có xu hướng giảm diện tích tối thiểu góp phần làm tăng mật độ đô thị đối với khu vực nhà ở thấp tầng, dân tự xây (nhà ở riêng lẻ) chiếm tỷ trọng lớn trong cấu trúc đô thị ở Việt Nam.

Các chính sách về quy mô diện tích tối thiểu được phép tách thửa tối thiểu của 03 thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, tp Hồ Chí Minh ([8]

(17) Số liệu tính toán dựa trên giả định mật độ xây dựng khu vực thấp tầng tối ưu khoảng 70%, số người/ hộ trung bình là 3,5người.

Theo đánh giá của UN Habitat (2012) mật độ trên 420-1750ng/ha là cao, nếu so sánh với mật độ tại khu vực dân cư đô thị hiện hữu (trường hợp tách thửa tối đa) ở Hà Nội (816ng/ha) và Thành phố Hồ Chí Minh (680ng/ha) đều vượt qua ngưỡng cho phép này.

Ngưỡng mật độ dân số tại Việt Nam được quy định tại QCVN 01:2021/BXD đối với các đô thị loại đặc biệt, loại I và loại II là 15-28 m2/người, tương đương với mật độ 357-666 người/ ha. Với chỉ tiêu này thành phố Hà Nội có 04/168 phường với mật độ dân số lớn hơn chỉ tiêu 666 người/ha (năm 2019). Tại các dự án, khu đô thị cao tầng đã xây dựng giai đoạn trước khi QCVN01:2021 có hiệu lực có mật độ dân số cao trên 1.250 người/ha (chỉ tiêu tối thiểu đất đơn vị ở là 8m2/người theo QCVN01:2008) như Phú Thịnh Green Park (phường Hà Cầu, quận Hà Đông): 14.771 người/ha; An Bình Complex (phường Dương Nội, quận Hà Đông): 7.480 người/ ha; MegaStar Dominium C2 Xuân Đỉnh (phường Cổ Nhuế 1, quận Bắc Từ Liêm): 4.562 người/ ha;

7. Khả năng ứng dụng trí thông minh nhân tạo trong kiểm soát mật độ dân số và xây dựng kịch bản phát triển

Xây dựng kịch bản phát triển dựa trên ngưỡng kiểm soát mật độ dân số (số lượng nhà/ha) đối với đơn vị đô thị dựa trên hình thái phát triển của khu vực đó có tỷ lệ dân số ở chiếm trên 70%. [8]. Kiểm soát 02 chỉ số Mật độ dân số và hệ số sử dụng đất thuần cho hình thái ở thấp tầng tối đa 500% (5 lần) và hình thái ở cao tầng tối đa 1300% (13 lần).

Mật độ dân số khuyến nghị với mật độ cư trú trung bình trên một đơn vị đô thị đối với hình thái thấp tầng là 100-150 nhà/ha (350-525ng/ha) và hình thái cao tầng là 150-200 nhà/ha, các trường hợp đặc biệt khác 200 nhà/ha. Mật độ cư trú trung bình có thể được tính toán và phân bổ cho các hình thái ở khác nhau trong đơn vị đô thị gồm cao tầng, thấp tầng, trung bình nhằm đa dạng hóa các hình thái đô thị.

Đề xuất ngưỡng mật độ dân số và hình thái theo mô hình đơn vị đô thị tại thành phố lớn [8]

Ghi chú:

(1) Mức độ mật độ theo thang đánh giá của UNHabitat (2012)

(3) ,(4): Số người tính quy đổi trung bình hộ 3,5 người (Tổng cục thống kê 2019)

(4) : Quy đổi từ quy định chỉ tiêu đất đơn vị ở đối với đô thị loại I là 15-28m2/người (QCVN01:2021)

(6) : Hệ số sử dụng đất quy đổi UN Habitat là đưa ra hệ số sử dụng đất gộp.

(7) , (8): Hệ số sử dụng đất theo QCXDVN 01:2021/BXD là HSSD đất thuần tính cho khu nhà, công trình riêng lẻ.

(8) : Hình thái ở cao tầng là các công trình cao tầng lớn hơn 9 tầng hoặc khu vực có tỷ lệ công trình cao tầng chiếm tỷ lệ lớn.

Sử dụng dữ liệu ảnh vệ tinh và các số liệu điều tra là phương pháp được sử dụng rộng rãi trong khảo sát về dân số, đô thị ở châu Âu, Trung Quốc và nhiều nước trên thế giới.

TS. Nguyễn Hoàng Minh và cộng sự đã nghiên cứu xây dựng công cụ AIIPU[8] ứng dựng trí thông minh nhân tạo và học sâu (Deep Learning) trong giải pháp đọc dữ liệu ảnh vệ tinh đối với cấu trúc hiện trạng của đô thị (số lượng nhà).

Đây là một giải pháp nhanh, giá rẻ và dễ thực hiện với cơ sở dữ liệu mở (ảnh vệ tinh Google Earth) để có thể đánh giá nhanh ngưỡng mật độ dân số cho một khu vực bất kỳ trong đô thị. Khó khăn lớn cho hướng đi này là việc xây dựng cơ sở dữ liệu (DL) để nhận biết số lượng “mái công trình” từ ảnh vệ tinh, từ đó tính toán mật độ dân số (khả năng dung nạp) dựa trên số lượng công trình. Giải pháp này tuy có sai số nhưng có thể tiếp tục tăng độ chính xác nhờ tăng cường nguồn cơ sở dữ liệu cho máy học (ML) và học sâu (DL) cho từng vùng có cấu trúc tương đồng.

AIIPU là công cụ mạnh để có thể xây dựng các kịch bản phát triển cho các khu vực cải tạo, xây mới nằm trong cấu trúc đô thị hiện hữu trong mức độ kiểm soát khả năng dung nạp dân số cụ thể tính trong quy mô của đơn vị đô thị.

Giao diện công cụ AIIPU ứng dụng trí thông minh nhân tạo [8]

Do khả năng linh hoạt trong cơ sở dữ liệu nguồn và khả năng cho phép xác định ranh giới bất kỳ cho phép các nhà quản lý một công cụ kiểm soát mật độ dân số trên khu vực rộng hơn phạm vi ranh giới diện tích của khu vực dự án cải tạo hoặc tái thiết trong đô thị (theo đơn vị đô thị). Kết quả sử dụng phần mềm cho thấy mật độ dân số tổng thể bao gồm dân số hiện hữu và dân số các dự án cải tạo tái thiết, đồng thời cho kết quả riêng giữa khu vực hiện hữu và các khu vực dự án mới.

Trong đó, kết quả cho một hoặc nhiều dự án cùng lúc trong một đơn vị đô thị, các dữ liệu đầu vào có thể được nhập liệu linh hoạt dựa trên các kịch bản phát triển khác nhau của các dự án, gồm các chỉ số về: Hệ số sử dụng đất (được phép), mật độ xây dựng (dự kiến), tầng cao (kiểm soát) (là các chỉ số theo quy hoạch). Các chỉ số khác về diện tích sàn nhà ở hoặc các sàn dịch vụ khác (theo kịch bản của dự án), các chỉ tiêu sàn nhà ở, chỉ tiêu sàn dịch vụ (nếu có) để tính toán ra kết quả cuối cùng đưa về chỉ tiêu kiểm soát theo ngưỡng mật độ dân số.

8. Khuyến nghị chính sách kiểm soát mô hình phân bố dân cư và hình thái đô thị tại các đô thị lớn ở Việt Nam

Xây dựng khái niệm về khu vực đô thị chức năng (OECD) hay khu chức năng đô thị(18)

[3] cần được kiểm soát dựa trên cấu trúc không gian của đô thị từ tổng thể đến chi tiết theo quy mô các đơn vị đô thị mà không phụ thuộc ranh giới hành chính. Khái niệm khu chức năng đô thị cần sớm được thể chế hóa nhằm giải đáp cho sự chuyển đổi nhiều tiêu chí từ Huyện sang Quận (chương trình 04 của Hà Nội(19)) với sự phát triển của các khu đô thị mới, khu chức năng đô thị thông qua biện pháp hành chính gây tốn kém các nguồn lực kinh tế và dàn trải.

(18) Xem xét bổ sung trong Luật Xây dựng 2014 với định nghĩa về các Khu chức năng đặc thù là khu vực phát triển theo các chức năng chuyên biệt hoặc hỗn hợp như khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; khu du lịch, khu sinh thái; khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa; khu nghiên cứu đào tạo; khu thể dục thể thao; cảng hàng không, cảng biển; khu vực đầu mối hạ tầng kỹ thuật; khu chức năng đặc thù khác được xác định theo quy hoạch xây dựng vùng được phê duyệt hoặc được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập.

(19) Chương trình số 04-CTr/TU về “Đẩy mạnh thực hiện hiệu quả Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới gắn với cơ cấu lại ngành nông nghiệp và phát triển kinh tế nông thôn, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nông dân giai đoạn 2021-2025” tập trung xây dựng nông thôn mới nâng cao, nông thôn mới kiểu mẫu; xây dựng nông thôn mới theo hướng tiêu chí đô thị, nhất là 5 huyện: Gia Lâm, Đông Anh, Thanh Trì, Hoài Đức, Đan Phượng sẽ phát triển lên quận giai đoạn 2021-2025. Các huyện Thanh Oai, Thường Tín và Mê Linh... sẽ lên quận vào giai đoạn 2026-2030.

Kiểm soát ngưỡng mật độ dân số (tại thời điểm lập dự án đầu tư) gắn với quy mô đơn vị đô thị, kiểm soát chỉ tiêu: Hệ số sử dụng đất (FAR) và Chỉ tiêu số lượng căn hộ (DU) hay mật độ dân số dựa trên chỉ tiêu sàn xây dựng (m2 sàn) trong các dự án phát triển cao tầng, hỗn hợp mật độ cao, gắn với một kịch bản phát triển chung theo quy hoạch.

Kiểm soát chính sách diện tích tách thửa tối thiểu (m2 đất) tại các đô thị theo hướng tăng thêm quy mô nhằm chậm tiến trình phát triển “dày đặc” đô thị, tạo điều kiện đảm bảo mật độ dân số phù hợp gắn với khả năng cung ứng các dịch vụ hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật theo hướng bền vững, tăng trưởng xanh.

Ứng dụng các công nghệ hiện đại trong thu thập cơ sở dữ liệu không gian hiệu quả (AI, DL, GIS…) đưa ra chính sách phát triển phù hợp, toàn diện và cân bằng lợi ích của các bên tham gia, khuyến khích đa dạng sự tham gia, khai thác hiệu quả nguồn lực xã hội.

Xây dựng chính sách ưu đãi cho phép tăng các chỉ tiêu hệ số sử dụng đất (FAR), gắn với mục tiêu giảm mật độ xây dựng trong đô thị, tăng cường không gian mở, không gian trống, không gian công cộng chia sẻ cộng đồng thuộc sở hữu tư nhân (POPS), hay các chương trình chuyển nhượng quyền phát triển không gian (TDR), quản lý không gian phát triển đô thị, khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai trong đô thị, gắn với các định hướng quản lý không gian trong dự thảo Luật Đất đai 2022.

Nguyễn Hoàng Minh
TS. KTS. Phó trưởng Khoa Sau Đại học - Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội

TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1]. Nguyễn Thế Bá, Quy hoạch xây dựng đô thị, Nhà Xuất bản Xây dựng (tái bản nhiều lần, 2022).

[2]. Vũ Lan Anh, Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến phân bố mật độ dân cư và hình thái nhà ở đô thị - Tạp chí Quy hoạch đô thị, số 43/2021.

[3]. Báo cáo chính sách đô thị Việt Nam – OECD, 2018 .

[4]. Báo cáo Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2045, nguồn Cục Nhà ở, Bộ Xây dựng

[5]. Báo cáo Đô thị hóa Việt Nam – World Bank 2011.

[6]. Hess, P. (2014). Density, Urban. In: Michalos, A.C. (eds) Encyclopedia of Quality of Life and Well-Being Research. Springer, Dordrecht. https://doi.org/10.1007/978-94-007-0753-5_698.

[7]. Lamia Kamal-Chaoui, Edward Leman, Zhang Rufei (2009), Xu hướng và chính sách đô thị ở Trung Quốc, OECD 2019.

[8]. Nguyễn Hoàng Minh (2021), Đề tài NCKH “Mô hình phân bố dân cư và hình thái đô thị tại các thành phố lớn ở Việt Nam”, Viện Nghiên cứu quy hoạch và thiết kế đô thị nông thôn, Hội Quy hoạch phát triển Đô thị Việt Nam.

[9]. Nguyễn Hoàng Minh (2014), Kiểm soát hệ số sử dụng đất trong quy chuẩn quy hoạch Việt Nam, Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 69/2014.

[10]. Nguyễn, Hoàng Minh (2015), Chuyển nhượng quyền phát triển (TDR) một công cụ bổ sung trong quy hoạch và quản lý đô thị ở Việt Nam – Tạp chí Quy hoạch xây dựng, Bộ Xây Dựng số 71-72/2015.

[11]. Sổ tay về tổng diện tích sàn xây dựng (Handbook on Gross Floor Area), tháng 3 năm 2011 - http://www.ura.gov.sg/

[12]. Số liệu Tổng điều tra dân số và nhà ở năm 2009, 2019 [13]. Quy chuẩn xây dựng Việt Nam 01:2021/BXD

[14]. Mai Vân (2022) – Hà Nội: Quy định mới về việc phân lô, tách thửa – Kinh tế đô thị [15]. World Urbanization Prospects The 2019 Revision