Mô hình và giải pháp quản lý phát triển đô thị phù hợp với điều kiện Việt Nam

Theo dõi MTĐT trên

Quy hoạch đô thị phải có tầm nhìn dài hạn, có tính đồng bộ và hiện đại, lấy con người và chất lượng cuộc sống làm trung tâm, văn hóa và văn minh đô thị làm nền tảng phát triển.

1. Đặt vấn đề

Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng và Nghị quyết 06-NQ/TW của Bộ Chính trị về Quy hoạch, xây dựng và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 đã định hướng phát triển đô thị: “Xây dựng chiến lược, hoàn thiện thể chế phát triển đô thị và kinh tế đô thị làm động lực phát triển từng vùng và địa phương; tăng cường quản lý đô thị, phát triển các đô thị vệ tinh, hạn chế xu hướng tập trung quá mức vào các đô thị lớn. Xây dựng đô thị hiện đại, văn minh, đô thị thông minh, đa dạng về loại hình, có bản sắc đặc trưng về kiến trúc văn hóa ở từng địa phương”.

Quy hoạch đô thị chính là nền tảng để định hướng thúc đẩy quá trình đô thị hóa phát triển bền vững, hài hòa lợi ích kinh tế và môi trường sinh thái. Quản lý phát triển đô thị cần phải song hành cùng quy hoạch đô thị để quản lý các vấn đề của đô thị, phát huy lợi thế của đô thị hóa và hạn chế tối đa những bất cập. Quy hoạch đô thị phải có tầm nhìn dài hạn, có tính đồng bộ và hiện đại, lấy con người và chất lượng cuộc sống làm trung tâm, văn hóa và văn minh đô thị làm nền tảng phát triển.

Sau hơn 35 năm đổi mới, nhất là 10 năm gần đây, thể chế, chính sách về phát triển đô thị ngày càng được hoàn thiện hơn. Cụ thể, nhiều luật về quản lý và phát triển đô thị cùng với hệ thống các văn bản dưới luật đã được ban hành; thể chế hóa cơ bản đầy đủ các quan điểm, định hướng chỉ đạo của Đảng về phát triển đô thị; tạo hành lang pháp lý tương đối đồng bộ cho công tác quy hoạch, đầu tư và phát triển đô thị.

Mặc dù vậy, trong công tác quản lý và phát triển đô thị còn những bất cập về thể chế, chính sách cho đô thị hóa và phát triển đô thị, nhất là về quy hoạch, phân loại đô thị, đất đai, tài chính đô thị và mô hình chính quyền đô thị. Còn có những quan điểm khác nhau về cách phân cấp, phân quyền. Nhiều nghiên cứu đã phân tích sự chồng chéo giữa các sở theo ngành dọc; quận, huyện theo chiều ngang làm cản trở thi hành các quyết định, hạn chế hiệu lực và hiệu quả quản lý Nhà nước của chính quyền đô thị.

Việc cung cấp dịch vụ công do Nhà nước quản lý tại các đô thị cũng chưa hiệu quả, các hoạt động thiếu minh bạch. Các quan điểm còn cho rằng do đặc thù của thành thị khác với nông thôn nên tổ chức quản lý chính quyền đô thị giống chính quyền nông thôn là không hợp lý, cần hướng tới hình thành một chính quyền đô thị, giảm đầu mối, giảm các chức năng chồng chéo, tăng quyền lực, quyền tự chủ cho chính quyền đô thị.

Để xây dựng và phát triển đô thị bền vững đô thị Việt Nam cần thiết phải xây dựng phát triển mô hình chính quyền đô thị hoạt động có hiệu quả phù hợp với đặc điểm phát triển đô thị theo hướng hiện đại, văn minh nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam, nâng cao mức sống và đảm bảo các quyền lợi dân sinh của người dân. Mô hình và cấu trúc chính quyền đô thị và quản lý đô thị tại Việt Nam thể hiện được tính vượt trội, hiệu quả và hiệu lực quản lý của mô hình tổ chức chính quyền đô thị mới so với mô hình tổ chức đô thị hiện hữu.

2. Khái quát thực trạng mô hình chính quyền đô thị và mô hình quản lý phát triển đô thị ở Việt Nam

Hiện nay Việt Nam có 63 tỉnh thành, trong đó có 5 thành phố trực thuộc Trung ương gồm: Hà Nội và TP.HCM (đô thị loại đặc biệt), Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ (đô thị loại I).

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương gồm: 1, Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); 2. Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); 3, Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); 4, Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Việc cụ thể hóa quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 tiếp tục khẳng định mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta gồm 3 cấp (tỉnh, huyện, xã), có quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, đã góp phần quan trọng vào việc kiện toàn và củng cố một bước tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp.

Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của HĐND và UBND các cấp những năm qua và yêu cầu của tình hình, nhiệm vụ mới cho thấy Luật hiện hành đã bộc lộ những hạn chế. Cụ thể, quản lý hành chính ba cấp theo Luật hiện hành đối với các đô thị, theo một số nhận định dường như có sự chồng chéo, cắt khúc không thống nhất về quy hoạch không gian lãnh thổ. Một hạn chế lớn của Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành là không có sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, mặc dù đặc thù xã hội và kinh tế của đô thị và nông thôn rất khác nhau. Mô hình tổ chức các cấp chính quyền thành phố hiện hành có tình trạng thiếu đồng bộ; chưa dựa vào các thành tố quan trọng của đô thị như hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, phúc lợi công cộng...

Hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính thấp, bộc lộ những mâu thuẫn giữa khung pháp lý với yêu cầu phát triển trong quản lý đô thị.

Việc phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho chính quyền đô thị các cấp chưa đáp ứng nhu cầu từ thực tiễn. Tại một số đô thị lớn, cơ cấu, tổ chức bộ máy chính quyền chưa phù hợp với xu thế phát triển của đô thị; chưa tạo sự phối hợp đồng bộ về quyền hạn, trách nhiệm của các bộ, ngành với thành phố trong nhiều lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.

Nhiều vấn đề cấp thiết của đô thị như quy hoạch, kiến trúc, xây dựng hạ tầng đô thị, xử lý ô nhiễm môi trường, chống ùn tắc giao thông, quản lý dân cư và trật tự an toàn xã hội chưa được giải quyết kịp thời, chưa phù hợp với nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ. Ở đô thị, do kết cấu hạ tầng thống nhất, liên thông đòi hỏi phải quản lý theo ngành là chủ yếu, khác với nông thôn quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu.

Bên cạnh đó, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền đô thị chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất tập trung thống nhất cao của đô thị, còn bị phân tán, cắt khúc thành nhiều tầng nấc khác nhau trong nội bộ một đô thị; mỗi loại đơn vị hành chính nội bộ quận, phường đều là những cấp chính quyền hoàn chỉnh với HĐND và UBND như ở các vùng nông thôn. HĐND quận, phường, với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nhưng do đặc điểm, tính chất của đô thị, lại không thể quyết định được các vấn đề về quy hoạch, chiến lược, chủ trương, giải pháp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn mà phải do HĐND cấp thành phố mới có thể quyết định được.

Trên thực tế, UBND chỉ đóng vai trò là cơ quan thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính trên địa bàn. Do vậy khi thực hiện những nhiệm vụ này, dẫn đến tình trạng chính quyền làm thay doanh nghiệp, thay người dân, gây khó khăn, trở ngại cho hoạt động tự do của các chủ thể kinh tế, chủ thể xã hội, làm giảm năng lực và hạn chế hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước cũng như chất lượng phục vụ dân cư đô thị của các cấp chính quyền đô thị.

Chức năng, thẩm quyền của các cấp chính quyền đô thị, theo quy định của pháp luật hiện hành, còn chưa thật sự sát hợp với đặc điểm tính chất của đô thị và của quản lý nhà nước ở đô thị, mà nhìn chung, vẫn còn giống với của các cấp chính quyền vùng nông thôn. Trong khi đó, những nhiệm vụ cụ thể của quản lý đô thị, theo quy định hiện hành chưa đủ cụ thể và chưa xác định rõ định lượng, định tính của từng nhiệm vụ, chưa rõ chế độ trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền, cũng như của mỗi cơ quan trong bộ máy chính quyền.

Kết quả là một việc nhất là những việc liên quan trực tiếp đến công tác quản lý kết cấu hạ tầng, xây dựng, nhà đất, môi trường... nhưng lại có rất nhiều cấp chính quyền, nhiều cơ quan trong bộ máy chính quyền cùng tham gia, cùng chỉ đạo, cùng cho ý kiến, nhưng không rõ địa chỉ, trách nhiệm, dẫn đến tình trạng làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội ở đô thị.

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, việc tổ chức chính quyền địa phương gồm 3 cấp chính quyền (cấp thành phố, cấp quận, huyện và cấp xã, phường). Tuy nhiên, qua triển khai thực hiện cho thấy, việc tổ chức chính quyền địa phương 3 cấp như hiện nay là không còn phù hợp với đặc thù của chính quyền đô thị. Hoạt động của HĐND cấp quận, phường theo quy định hiện hành mang tính hình thức, không thực quyền, các quy định của luật pháp cũng chưa làm rõ quyền lực, trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền các cấp dẫn đến sự chồng chéo, không hiệu quả.

Sự bất hợp lý, nhiều tầng nấc, phân tán, cắt khúc về mô hình tổ chức chính quyền đô thị là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến những yếu kém trong quản lý, điều hành của bộ máy chính quyền đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn đô thị; đồng thời lại gây ra những hệ lụy, trì trệ trong quản lý điều hành và là nhân tố quan trọng, trực tiếp hạn chế việc nâng cao năng lực của chính quyền đô thị.

Về việc sắp xếp các cơ quan trong bộ máy nhà nước, cũng còn có sự chưa thống nhất giữa các địa phương, nhất là các Sở đặc thù, chuyên ngành. Các Sở đặc thù như Sở QH-KT (thuộc UBND TP Hà Nội và UBND TP.HCM) và 3 Sở do Chính phủ quy định thành lập là Ban Dân tộc, Sở Ngoại vụ, Sở Du lịch. Đây là những Sở tham mưu về những lĩnh vực mang tính chất đặc thù, cho nên có tỉnh cần, có tỉnh chưa hoặc không cần thành lập.

Trước những bất cập, hạn chế như trên, ngày 29/3/2021 Chính phủ ban hành các Nghị định về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại TP Hà Nội, TP.HCM và TP Đà Nẵng. Qua thời gian hoạt động đã mang lại một số hiệu quả nhất định. Bộ máy quản lý được tinh gọn, giảm bớt đầu mối; hiệu lực hiệu quả chính quyền địa phương ngày càng được nâng cao; có sự phân công rành mạch rõ ràng trách nhiệm của các cơ quan chuyên môn; tăng cường tính chuyên nghiệp, giải quyết nhanh công việc của cá nhân và tổ chức. Cơ cấu chính quyền mới đã tiết kiệm chi phí hành chính và đảm bảo tính chuyên môn của cán bộ.

Bên cạnh đó, còn có sự mâu thuẫn giữa các bộ luật, các nghị định, thông tư có liên quan của các bộ, ngành. Phân cấp giữa chính quyền trung ương và địa phương các đô thị hiện nay cũng gây ra những cản trở cho các thành phố Trung ương trong huy động các nguồn lực để phát triển đô thị. Sự phân cấp quá mạnh cho quận, huyện, đặc biệt là trong lĩnh vực quy hoạch, xây dựng, đất đai như ở TP.HCM đã dẫn đến sự chồng chéo, bỏ trống các chức năng.

Trong khi đó, ở Đà Nẵng là xu hướng tập trung chức năng - quản lý thống nhất một đầu mối trên một số lĩnh vực then chốt như quản lý đất đai, quy hoạch, xây dựng - kiến trúc. Nhờ tập trung chức năng và đặc biệt là có Hội đồng Quy hoạch - Kiến trúc nên quy hoạch của Đà Nẵng là quy hoạch tích hợp, không bị phân cấp, cắt khúc thiếu đồng bộ như quy hoạch của TP.HCM.

Để hoàn thiện hệ thống công cụ pháp luật điều chỉnh các hoạt động về phát triển đô thị hiệu quả, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị đã được xây dựng và tổ chức lấy ý kiến trong thời gian qua. Nếu bộ luật này sớm được ban hành sẽ là cơ sở để thúc đẩy đầu tư phát triển và tăng cường quản lý hệ thống đô thị theo định hướng, quy hoạch tổng thể, chiến lược, chương trình phát triển đô thị, tạo lập các đô thị, khu vực phát triển đô thị, dự án phát triển đô thị đồng bộ, hiện đại và thân thiện với môi trường.

3. Một số đề xuất về mô hình quản lý phát triển đô thị phù hợp với điều kiện Việt Nam

Để tổ chức chính quyền đô thị hoạt động có hiệu quả thì phải phân biệt rõ chức năng, nhiệm vụ và phương thức hoạt động của chính quyền đô thị với chính quyền ở nông thôn. Chính quyền đô thị được thực hiện một số nhiệm vụ, thẩm quyền đặc thù, riêng có của đô thị, được phân cấp quản lý ngân sách lớn hơn, tổ chức bộ máy, biên chế nhiều hơn so với chính quyền nông thôn.

Trên hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, thực trạng của công tác quản lý phát triển đô thị của Việt Nam và bài học kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, mô hình quản lý phát triển đô thị phù hợp với điều kiện của Việt Nam phải dựa trên các nền tảng cơ bản sau đây: (i) Bộ máy chính quyền đô thị; ii) Con người; (iii) Công cụ quản lý; (iv) Quy trình quản lý; (v) Sự tham vấn của cộng đồng.

Để đáp ứng yêu cầu quản lý phát triển đô thị ở Việt Nam, mô hình quản lý phát triển đô thị cần được tổ chức theo 4 cấp:

+ Mô hình quản lý phát triển đô thị cấp vùng (cấp quốc gia);

+ Mô hình quản lý phát triển đô thị cấp tỉnh;

+ Mô hình quản lý phát triển đô thị cấp huyện;

+ Mô hình quản lý phát triển đô thị tại các phường của các thành phố và thị xã thuộc tỉnh.

Theo đó tổ chức chính quyền đô thị (CQĐT) có thể được xây dựng một trong 3 cách sau:

+ Phương án 1, xây dựng mô hình tổ chức CQĐT theo 3 cấp hành chính như hiện nay, trong đó xác định rõ mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động mới đối với CQĐT theo hướng phân biệt với chính quyền nông thôn (CQNT).

+ Phương án 2, xây dựng mô hình tổ chức CQĐT theo 3 cấp hành chính như hiện nay, nhưng có sự đổi mới về mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động phù hợp với xu hướng tổ chức CQĐT hiện đại của các nước trên thế giới.

+ Phương án 3, xây dựng mô hình CQĐT theo mô hình mới là chính quyền một cấp đại diện, hai cấp hành chính.

CQĐT là chính quyền 1 cấp có cả cơ quan đại diện và cơ quan hành chính (có HĐND và UBND) và 2 cấp hành chính. Riêng quận, huyện, phường thực hiện không tổ chức HĐND, đồng thời UBND quận, huyện, phường có sự điều chỉnh về mặt vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động.

UBND phường sẽ là cơ quan đại diện của UBND cấp tỉnh tại phường (thực hiện cơ chế thủ trưởng hành chính), được UBND cấp tỉnh ủy quyền để thực hiện chức năng quản lý hành chính - lãnh thổ trên địa bàn và phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chuyên môn thành phố khác.

UBND xã là cơ quan chấp hành của HĐND xã, đồng thời là cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý hành chính, lãnh thổ trên địa bàn xã.

Cơ quan chấp hành (cơ quan hành chính) của CQĐT đa số áp dụng chế độ thủ trưởng hành chính tương ứng với từng cấp hành chính. Mọi hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành chính và bộ máy hành chính giúp việc đều đặt dưới sự giám sát của cơ quan đại diện nhân dân và của cơ quan cấp trên.

Về mô hình chính quyền đô thị cấp vùng

Hiện tại ở Việt Nam, cơ cấu quản lý các vùng mới chỉ có các Ban Chỉ đạo Trung ương (hay Ban Chỉ đạo Nhà nước) đối với mỗi vùng như Ban Chỉ đạo vùng Thủ đô Hà Nội, Vùng TP.HCM, Vùng ĐBSCL… nhưng còn thiếu cơ chế phối hợp và cơ chế hoạt động chung của vùng.

Vì vậy, để thống nhất quản lý, cần thành lập cơ quan quản lý phát triển vùng để tập trung giải quyết các vấn đề liên địa phương dễ gây tranh chấp, nhất là trong việc triển khai hạ tầng kỹ thuật khung kết nối vùng và các công trình đầu mối (giao thông, xử lý rác thải, nước thải, cấp nước sạch…). Cơ quan quản lý phát triển vùng cũng sẽ là cơ quan quản lý quy hoạch vùng và liên kết vùng theo đúng quy hoạch trên cơ sở quy chế hoạt động cấp vùng, tôn trọng các chức năng và quyền hạn của các địa phương trong vùng để công tác quản lý vùng thực sự thiết thực và mang lại hiệu quả.

Về mô hình chính quyền đô thị thành phố trực thuộc Trung ương

Trên cơ sở mô hình thí điểm chính quyền đô thị của Hà Nội, TP.HCM và Đà Nẵng thì mô hình chính quyền đô thị thành phố trực thuộc Trung ương nên được tổ chức theo mô hình 1 cấp chính quyền (cấp thành phố) và 2 cấp hành chính (quận, huyện, thành phố thuộc thành phố và phường, xã, thị trấn). Không tổ chức HĐND ở quận, huyện, thành phố thuộc thành phố, mà chỉ tổ chức cơ quan hành chính theo thiết chế UBND.

Còn mô hình Quản lý phát triển đô thị thành phố trực thuộc Trung ương nên được tổ chức theo mô hình phân cấp tập trung. Theo đó, giao trách nhiệm tự chủ quản lý (theo ngành dọc) nhiều hơn cho các Sở, Ngành chuyên môn và có liên quan trong lĩnh vực quản lý phát triển đô thị (Xây dựng, TN&MT, GTVT), không cần sự can thiệp quản lý của UBND quận huyện (cấp hành chính).

Về mô hình chính quyền đô thị ở các tỉnh

Chỉ nên tổ chức theo mô hình 1 cấp chính quyền (HĐND tỉnh và UBND tỉnh) và 2 cấp hành chính (chỉ tổ chức thiết chế hành chính là UBND ở cấp quận, thị xã). Còn đối với khu vực nông thôn sẽ tổ chức 2 cấp chính quyền (tỉnh và xã) và 1 cấp hành chính (cấp huyện). Không tổ chức HĐND cấp huyện vì đây chỉ được coi là một cấp trung gian. Mô hình HĐND cấp xã được duy trì để đảm bảo phát huy yếu tố dân chủ ở địa phương. Tuy nhiên, nếu theo cách thức này thì phải xác định rõ cơ cấu tổ chức, địa vị pháp lý của UBND cấp huyện cũng như mối quan hệ giữa UBND cấp huyện với HĐND cấp tỉnh và HĐND cấp xã.

Đối với mô hình quản lý phát triển đô thị các tỉnh, được xây dựng theo mô hình phân cấp tập trung đối với khu vực đô thị và mô hình phân cấp bán tập trung đối với khu vực nông thôn. Mô hình phân cấp tập trung: là mô hình giao trách nhiệm quản lý theo ngành dọc nhiều hơn cho các Sở, Ngành chuyên môn và có liên quan trong lĩnh vực quản lý phát triển đô thị (XD, TNMT, GTVT), không cần sự can thiệp quản lý của UBND quận, thị xã. Mô hình phân cấp bán tập trung: là mô hình giao trách nhiệm quản lý theo ngành dọc nhiều hơn cho các Sở, Ngành chuyên môn và có liên quan trong lĩnh vực quản lý phát triển đô thị (XD, TNMT, GTVT), nhưng có sự can thiệp quản lý của UBND huyện, thị xã.

Sự phân cấp này nhằm tăng cường tính hiệu lực của các mối quan hệ trong mô hình chính quyền đô thị: giữa UBND tỉnh, với UBND huyện quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; giữa UBND quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh với UBND phường trực thuộc…

Để triển khai thành công mô hình chính quyền đô thị và mô hình quản lý phát triển đô thị rất cần có những giải pháp phù hợp, hiệu quả. Khi xây dựng chính quyền đô thị cần căn cứ vào loại đô thị để lựa chọn mô hình phù hợp. Bên cạnh đó, cần điều chỉnh Luật Tổ chức chính quyền địa phương nhằm giải quyết các bất cập, vướng mắc trong tổ chức, hoạt động của chính quyền, đặc biệt là đối với chính quyền đô thị. Hoàn chỉnh, ban hành Luật Quản lý phát triển đô thị để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với Luật Đất đai, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở; Đổi mới phương pháp luận về công tác quy hoạch trong đó coi trọng cơ chế khuyến khích sự tham gia của người dân, cộng đồng xã hội trong quy hoạch, quản lý phát triển đô thị…

THS Trần Thị Thanh Ý
Hội Quy hoạch Phát triển đô thị Việt Nam

Tài liệu tham khảo:

1. Chính quyền đô thị tại Việt Nam - Nghiên cứu tình huống hai thành phố: TP.HCM và Đà Nẵng, 2013

2. Nghiên cứu, đánh giá, đề xuất mô hình quản lý phát triển đô thị phù hợp với điều kiện Việt Nam; Chủ nhiệm đề tài: GS.TS Đỗ Hậu; Thư ký đề tài: ThS Trần Thị Thanh Ý, 2020.