Nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia trong khai thác nguồn nước sông Mê Kông

MTĐT - Thứ ba, 11/07/2023 13:33 (GMT+7)

Mỗi quốc gia ven sông của một nguồn nước quốc tế có trách nhiệm hợp tác và trao đổi dữ liệu, thông tin về trạng thái của nguồn nước cũng như các mục đích sử dụng theo kế hoạch hiện tại hoặc trong tương lai.

Tóm tắt: Nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia trong khai thác nguồn nước sông Mê Kông (MeKong) là một trong các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế, được nêu trong Tuyên bố về các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế điều chỉnh quan hệ hữu nghị giữa các quốc gia của Đại hội đồng Liên hợp quốc năm 1970.

Nguyên tắc này cũng đóng vai trò quan trọng trong xây dựng và phát triển luật quốc tế về nguồn nước, điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia trong khai thác và quản lý nguồn nước quốc tế. Việc tìm hiểu các quy định của pháp luật quốc tế về nội dung nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia trong khai thác nguồn nước và vận dụng nguyên tắc trong khai thác nguồn nước sông Mê Kông sẽ góp phần giúp Việt Nam và các quốc gia ven lưu vực khác tìm kiếm được các giải pháp hiệu quả hơn để đảm bảo phát triển bền vững trong khai thác các lợi ích từ con sông này.

Từ khoá: Nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác; quốc gia; khai thác nguồn nước; sông Mê Kông.

Abstract: The principle, in which every government is obligated to cooperate is considered as a fundamental principle of international law. Such a doctrine was stated in the Declaration on the Fundamental Principles of International Law governing public diplomacy between States of the United Nations General Assembly in 1970. Moreover, this principle plays an important role in formulating and developing the International Law on Water Resources which is used to regulate the relationship between countries in the exploitation and management of international water resources. Understanding the provisions of international law on the content of the principle regarding obligations to cooperate in the exploitation of water resources and the application of principles in the exploitation of the Mekong River's water resources will contribute to assist Vietnam. Additionally, the watershed countries are prepared for more effective solutions to ensure sustainable development in exploiting benefits from the mentioned above river areas.

Keywords: The principle obligation to cooperation; exploitation of water resources; Mekong river.

Nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia trong khai thác nguồn nước sông Mê Kông — Ảnh minh họa: Nguồn internet

1. Nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia trong khai thác nguồn nước

Trong lĩnh vực pháp luật quốc tế về nguồn nước, nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia trong khai thác nguồn nước được hiểu là mỗi quốc gia ven sông của một nguồn nước quốc tế có trách nhiệm hợp tác và trao đổi dữ liệu, thông tin về trạng thái của nguồn nước cũng như các mục đích sử dụng theo kế hoạch hiện tại hoặc trong tương lai[1].

Nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia trong khai thác nguồn nước được quy định trong rất nhiều điều ước quốc tế như Hiệp ước các nguồn nước Indus giữa Ấn Độ và Pakistan, Hiệp ước liên quan đến hợp tác trong các vấn đề về kinh tế đối với nguồn nước tại khu vực sông biên giới giữa Đức và Czechoslovakia, Hiệp ước về chất lượng các hồ lớn giữa Hoa Kỳ và Canada, Công ước Berne về Ủy ban quốc tế trong bảo vệ sông Rhine, Hiệp ước về sử dụng nước ở khu vực biên giới giữa Phần Lan và USSR, Công ước về sử dụng phi hàng hải nguồn nước quốc tế (UNWC)… Theo quy định của các điều ước quốc tế, nghĩa vụ hợp tác quốc tế trong bảo vệ nguồn nước quốc tế bao gồm những nội dung cơ bản sau:

Thứ nhất, nghĩa vụ thông báo của quốc gia thông thường sẽ phát sinh trong các trường hợp sau:

Thông báo trong trường hợp khẩn cấp:

Theo định nghĩa tại Điều 28 Công ước UNWC, tình huống khẩn cấp là một tình huống gây ra hoặc đặt ra một mối đe dọa sắp xảy ra, gây tổn hại nghiêm trọng cho các quốc gia có nguồn nước hoặc các quốc gia khác và kết quả đó đột ngột từ các nguyên nhân tự nhiên, chẳng hạn như lũ lụt, vỡ băng, lở đất hoặc động đất hoặc từ hành vi của con người, chẳng hạn như tai nạn công nghiệp.

Mục đích của nghĩa vụ này nhằm cung cấp những thông tin cần thiết cho các quốc gia ven nguồn nước quốc tế cũng như các quốc gia có thể bị tác động trong tình huống khẩn cấp để những quốc gia này chủ động trong việc xây dựng kế hoạch ứng phó với những thiệt hại có thể xảy ra. Theo quy định tại Điều 28 Công ước UNWC, một quốc gia ven nguồn nước, không chậm trễ và bằng các phương tiện nhanh nhất có sẵn, thông báo cho các quốc gia khác có khả năng bị ảnh hưởng và các tổ chức quốc tế có thẩm quyền về bất kỳ trường hợp khẩn cấp nào phát sinh trong lãnh thổ của mình.

Cụm từ "không chậm trễ” được ILC giải thích có nghĩa là "ngay lập tức khi biết về trường hợp khẩn cấp” và cụm từ "bằng các phương tiện nhanh nhất sẵn có” được giải thích là "phương tiện truyền thông nhanh nhất có thể truy cập sử dụng được”.

Thông báo trước khi tiến hành những biện pháp, hoạt động đã được lên kế hoạch:

Nghĩa vụ thông báo về những biện pháp đã được lên kế hoạch được ghi nhận phổ biến trong hàng loạt các văn kiện quốc tế, từ các điều ước như Công ước năm 1954 giữa Nam Tư và Áo về những vấn đề liên quan đến phương diện kinh tế của nước đối với Drava (Điều 4), Hiệp ước nước Indus (Khoản 2 Điều 7), Công ước về quy chế pháp lý của sông Senegal (Điều 4), Quy chế của sông Uruguay (Điều 7 – Điều 12)… Mục đích của nghĩa vụ này nhằm cung cấp cho các tổ chức quốc tế và/hoặc các quốc gia ven sông khác thông tin về những hoạt động mà quốc gia sắp tiến hành có khả năng ảnh hưởng đến các quốc gia đó; từ đó, trao đổi ý kiến giữa các bên về việc thực hiện những hoạt động dự kiến đó.

Theo quy định của các điều ước quốc tế, nghĩa vụ thông báo trước khi tiến hành dự án được thực hiện khi thuộc một trong hai trường hợp:

Một là, khi các dự án/hoạt động hoặc biện pháp mà quốc gia dự định tiến hành có thể có tác động bất lợi đáng kể đến các quốc gia ven sông khác. Nói cách khác, chỉ khi các hoạt động định thực hiện có thể có tác động bất lợi đáng kể đến các quốc gia khác, nghĩa vụ thông báo mới được đặt ra. Chẳng hạn theo quy định tại Điều 12 Công ước UNWC, trước khi một quốc gia ven nguồn nước thực hiện hoặc cho phép thực hiện những biện pháp đã được lên kế hoạch mà có thể có tác động bất lợi đáng kể đến các quốc gia ven nguồn nước khác, quốc gia sẽ thông báo cho những quốc gia kia một cách kịp thời về vấn đề này.

Hai là, khi quốc gia dự định tiến hành bất kỳ dự án/hoạt động hoặc biện pháp nào, không cần kèm theo điều kiện là dự án hay hoạt động đó có tác động bất lợi đáng kể đến quốc gia ven sông khác hay không. Chẳng hạn, theo quy định tại Điều 7 Quy chế của sông Uruguay giữa Uruguay và Argentina, nếu một bên có kế hoạch xây dựng các kênh đào mới, sửa chữa đáng kể hay thay thế những kênh đào hiện có hoặc thực hiện bất kỳ công việc nào khác mà tác động đến hoạt động đi lại của tàu thuyền, chế độ của sông hoặc chất lượng của nguồn nước sông, sẽ thông báo cho Ủy ban.

Khác với trường hợp đầu, trong trường hợp này, chỉ cần tiến hành bất kỳ dự án hay biện pháp gì tại khu vực nguồn nước quốc tế, quốc gia đều có nghĩa vụ thông báo cho các chủ thể khác mà không phụ thuộc vào tác động bất lợi có thể có của dự án hay hoạt động đó đối với các quốc gia khác. Quy định như vậy sẽ đảm bảo được tốt hơn lợi ích của các quốc gia ven sông cũng như có thể ngăn ngừa được ở mức độ cao hơn những hành động có thể gây tổn hại đến số lượng, chất lượng của nguồn nước quốc tế.

Bởi lẽ, trong trường hợp thứ nhất, nghĩa vụ thông báo chỉ phát sinh nếu các dự án dự định triển khai có thể có tác động bất lợi đáng kể đến các quốc gia khác. Tuy nhiên, nếu việc đánh giá các dự án này như đánh giá tác động môi trường hay đánh giá môi trường chiến lược không thực sự chính xác hoặc khách quan, sẽ không thể xác định được chính xác liệu rằng các dự án dự định triển khai đó có tác động bất lợi đến mức đáng kể đối với các quốc gia khác hay không.

Và như vậy, có thể có trường hợp, dự án trên thực tế có tác động bất lợi đáng kể đến các quốc gia khác nhưng vì việc đánh giá không chính xác, dẫn đến các quốc gia bị ảnh hưởng từ việc thực hiện dự án này không được thông báo trước khi dự án được tiến hành. Điều này không chỉ gây ra tranh chấp giữa các bên mà nguy hiểm hơn, có thể ảnh hưởng xấu đến số lượng và/hoặc chất lượng nguồn nước quốc tế.

Việc thông báo sẽ phải thực hiện một cách kịp thời nhằm tạo điều kiện cho việc đánh giá về những khả năng tác động của dự án một cách sớm nhất; từ đó, cung cấp cơ sở cho cho việc tham vấn, thỏa thuận hoặc điều tra một cách hiệu quả trong trường hợp cần thiết tiến hành.

Nội dung thông báo phải được quốc gia trực tiếp gửi cho các quốc gia hoặc thiết chế quốc tế có liên quan; trong đó, chủ yếu là các thiết chế được thành lập trên cơ sở quy định điều ước quốc tế như thiết chế thành lập theo Quy chế của sông Uruguay giữa Uruguay và Argentina, Hiệp ước về sông Plate giữa Uruguay và Argentina, Hiệp ước về chế độ pháp lý của sông Niger…. Trong vụ Pulp Mills, ICJ đã nhấn mạnh rằng: "những thông tin về kế hoạch xây đập được cung cấp cho CARU (một cơ quan chung được thành lập theo thỏa thuận giữa Uruguay và Argentina) thông qua những công ty có liên quan hoặc từ những nguồn phi chính phủ khác không được coi là thực hiện nghĩa vụ thông báo”[2].

Thứ hai, nghĩa vụ trao đổi thông tin được quy định phổ biến trong hầu hết các điều ước về nguồn nước quốc tế, từ các điều ước song phương như Hiệp ước về nguồn nước Indus giữa Ấn Độ và Pakistan (Điều 7), Hiệp ước giữa Phần Lan và Thụy Điển về sông biên giới (Điều 3), Hiệp định về sử dụng nước của sông Colorado, sông Tijuana và Rio Grande (Rio Bravo) từ Fort Quitman, Texas đến Vịnh Mexico giữa Hoa Kỳ và Mexico (Điều 9)…, các điều ước khu vực như Hiến chương về nước của lưu vực hồ Chad (Điều 65), Hiệp định về khuôn khổ hợp tác lưu vực sông Nile (Điều 7), Công ước về hợp tác trong bảo vệ và sử dụng bền vững sông Danube (gọi tắt là Công ước về sông Danube) (Điều 12) cho đến các điều ước toàn cầu như Công ước về tác động xuyên biên giới của các vụ tai nạn công nghiệp (Điều 15), Công ước UNWC (Điều 9), Công ước UNCE (Điều 12)…

Việc trao đổi thông tin về các vấn đề liên quan đến nguồn nước quốc tế thường được coi là bước đầu tiên trong quá trình hợp tác giữa các quốc gia ven sông, đặc biệt trong trường hợp không thành lập một ủy ban chung trong quản lý nguồn nước quốc tế. Nghĩa vụ này nhằm bảo đảm cho các quốc gia ven sông có đầy đủ những cơ sở thực tế cần thiết để đưa ra những quyết định trong việc sử dụng hợp lý, công bằng nguồn nước sông cũng như có căn cứ để tiến hành những biện pháp cần thiết nhằm ngăn ngừa, khắc phục các tác động có hại đến nguồn nước sông.

Theo quy định tại các điều ước quốc tế, nghĩa vụ trao đổi thông tin phải được tiến hành một cách thường xuyên[3], tức là tiến hành một cách liên tục và có hệ thống[4]. Việc trao đổi thông tin có thể được tiến hành trực tiếp giữa các quốc gia với nhau hoặc gián tiếp thông qua các ủy ban được thành lập theo các điều ước có liên quan với thẩm quyền tập hợp, xử lý và phổ biến thông tin như Ủy ban lưu vực hồ Chad, Tổ chức quản lý và phát triển lưu vực sông Kagera, Ủy ban phối hợp liên chính phủ lưu vực sông Plate, Ủy ban quốc tế về bảo vệ sông Rhine chống lại các nguồn ô nhiễm, Ủy ban sông Danube…

Nội dung trao đổi thường bao gồm những thông tin về tình trạng của nguồn nước quốc tế như thủy văn, khí tượng, hệ sinh thái liên quan đến chất lượng nước cũng như dự báo liên quan; các biện pháp đã được thực hiện và các kế hoạch để ngăn chặn, kiểm soát và giảm thiểu các tác động xuyên biên giới; các quy định về xả thải; dữ liệu về xả thải; các kinh nghiệm trong bảo vệ nguồn nước quốc tế…[5].

Thứ ba, nghĩa vụ tham vấn/thương lượng thiện chí, được ghi nhận trong nhiều điều ước quốc tế như Công ước UNWC, Công ước UNCE, Hiệp ước về nước biên giới giữa Hoa Kỳ và Canada, Hiến chương về nước của lưu vực hồ Chad, Công ước về hợp tác trong việc bảo vệ và phát triển bền vững sông Danube…

Mục đích của nghĩa vụ này nhằm tạo cơ hội cho các bên trao đổi những ý kiến về các vấn đề liên quan đến bảo vệ nguồn nước quốc tế. Trong Vụ Lac Lanoux Arbitration, Tòa đã khẳng định rằng tập quán quốc tế đã ghi nhận nghĩa vụ của các quốc gia phải tiến hành thương lượng, ít nhất là trong việc sử dụng nguồn nước quốc tế[6].

Trong vụ tranh chấp giữa Nicaragoa và Costa Rica về việc xây dựng các công trình sử dụng nước sông Xanhoan, Toà đã thừa nhận rằng, một quốc gia chỉ có thể tiến hành xây dựng các công trình sử dụng nước khi có được sự tán thành của các quốc gia láng giềng trên cơ sở thương lượng[7]. Trước đó, trong Vụ Thềm lục địa biển Bắc, ICJ đã xem xét nghĩa vụ thương lượng trong một số trường hợp và kết luận rằng đó là một nguyên tắc cơ bản làm cơ sở của tất cả các quan hệ quốc tế[8].

Nghĩa vụ tham vấn chủ yếu được thực hiện trong trường hợp có hành vi hay sự kiện xảy ra tại một quốc gia ven nguồn nước gây ảnh hưởng đến các quốc gia ven nguồn nước khác, ví dụ xây dựng các dự án tại khu vực nguồn nước quốc tế, phát sinh tình huống khẩn cấp hoặc các sự kiện gây ra những tác động xuyên biên giới.

Chẳng hạn theo quy định tại Điều 11 Công ước về hợp tác trong việc bảo vệ và phát triển bền vững sông Danube, các bên ký kết, theo yêu cầu của một hoặc một số các bên ký kết khác, sẽ tiến hành tham vấn về những hoạt động đã được lên kế hoạch có thể gây ra những tác động xuyên biên giới; hoặc theo quy định tại Điều 56 Hiến chương về nước của lưu vực hồ Chad, trong thời gian và để tạo điều kiện cho việc xem xét thông báo, Ủy ban sẽ thường xuyên tham vấn các quốc gia liên quan và khi thích hợp, sẽ tổ chức các buổi thảo luận để thống nhất về việc ngăn ngừa hoặc những biện pháp điều tra cần thiết nếu có ý kiến phản đối về việc tiến hành các dự án được đưa ra.

2. Thực tiễn thực hiện nguyên tắc nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia trong khai thác nguồn nước sông MeKong

Hiện nay có khoảng hơn mười cơ chế hợp tác tại khu vực MeKong; trong đó, một trong những cơ chế hợp tác nổi bật nhất là Uỷ hội MeKong. Ủy ban sông MeKong Việt Nam đã thực hiện các hoạt động hợp tác với Ủy hội sông MeKong quốc tế, với các quốc gia trong lưu vực, các nước, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức quốc tế cùng nghiên cứu và đề xuất giải pháp giảm thiểu tác động của các hoạt động phát triển kinh tế, xã hội của các quốc gia thượng nguồn tới các vùng lãnh thổ của Việt Nam có sông MeKong chảy qua. Việt Nam cũng tham gia thực hiện Chiến lược Phát triển hạ lưu lưu vực sông (LVS) MeKong giai đoạn 2016 - 2020 của Ủy hội sông MeKong với mục tiêu là phát triển mọi tiềm năng vì lợi ích bền vững cho tất cả các quốc gia ven sông và ngăn ngừa sử dụng lãng phí nguồn nước LVS Mê Kông.

Từ 2013 đến nay, Dự án Quản lý Tổng hợp tài nguyên nước sông MeKong đã làm việc thành công với các nước thành viên MRC[9] để thiết lập các ví dụ điển hình về cách thực hiện quản lý tổng hợp tài nguyên nước trong thực tế. Các bên liên quan trong nước và khu vực đã cùng nhau xây dựng, thiết kế và thiết lập các cơ chế và khuôn khổ để tạo điều kiện cho hợp tác được cải thiện hiện tại và trong tương lai, trong đó có các dự án của Việt Nam là Dự án Phát triển và quản lý tài nguyên nước bền vững ở lưu vực sông Sekong, Sesan và Srepok (Lưu vực 3S) (Việt Nam, Campuchia, Lào) và Dự án Quản lý lũ lụt tổng hợp ở khu vực biên giới Campuchia và Việt Nam ở đồng bằng sông Cửu Long nhằm chia sẻ nước, chia sẻ rủi ro và tối đa hoá lợi ích với ngân sách 354.000 USD và thời gian từ tháng 5/2014 đến tháng 5/2019.

Chính phủ Campuchia và Việt Nam đã nhất trí thiết lập một cơ chế hợp tác xuyên biên giới chung có thể hoạt động như một khuôn khổ mà theo đó các nước có thể tăng cường hợp tác và đối thoại để cải thiện quản lý bền vững lâu dài các lưu vực. Hai bên đã tiến hành các cuộc thảo luận để xác định các rào cản hàng đầu đối với việc quản lý công bằng tài nguyên nước chung và các mối đe dọa đối với nguồn nước ở đồng bằng sông Cửu Long, đồng thời nhất trí về việc chia sẻ dữ liệu giữa các cơ quan chính một số cơ chế phụ - chẳng hạn như các ủy ban ra quyết định cấp cao, các nhóm làm việc kỹ thuật và các nhóm ứng phó khẩn cấp - sẽ làm việc cùng nhau để giải quyết các vấn đề ở cấp độ chính trị, chiến lược, kỹ thuật và hoạt động. Những nỗ lực này sẽ bổ sung cho công việc của các phòng ban hiện tại và các cơ quan quản lý ở cấp quốc gia và lưu vực hiện có[10].

Dự án Phát triển và quản lý tài nguyên nước bền vững ở lưu vực sông Sekong, Sesan và Srepok (Lưu vực 3S) (Việt Nam, Campuchia, Lào) nhằm tăng cường quy hoạch quốc gia, phối hợp phát triển và quản lý nước và các nguồn tài nguyên liên quan trong lưu vực 3S, cải thiện hơn nữa các hệ thống khí tượng thủy văn, dự báo lũ lụt và hạn hán và các dịch vụ liên quan, quản lý nước hoạt động xuyên biên giới và cơ sở hạ tầng phát triển tài nguyên nước, đồng thời Dự án cũng sẽ phát triển năng lực của các cơ quan quản lý tài nguyên nước và các cơ quan liên quan của tỉnh và các NMCs để quản lý tài nguyên nước xuyên biên giới và rủi ro khí hậu[11].

Dự án hợp tác có ba phần: Đánh giá khu vực hợp tác (CRA) để phát triển và quản lý lưu vực 3S, quản lý tài nguyên nước xuyên biên giới trong lưu vực 2S (lưu vực Srepok và Sesan, do Việt Nam và Campuchia chia sẻ) và quản lý tài nguyên nước xuyên biên giới ở lưu vực Sekong (do Lào và Campuchia chia sẻ). Ban Quản lý sẽ tăng cường lập kế hoạch phối hợp và quản lý tài nguyên nước trong lưu vực 3S trước những bất ổn trong tương lai bao gồm biến đổi khí hậu, nhằm gia tăng lợi ích kinh tế xã hội quốc gia, giảm thiểu tác động tiêu cực và cải thiện an ninh liên quan đến nước (nước, thực phẩm, năng lượng, môi trường, lũ lụt và hạn hán) một cách công bằng thông qua hợp tác giữa các quốc gia lưu vực 3S.

Các nội dung hợp tác chính của Dự án bao gồm: Xây dựng khuôn khổ, các yếu tố và chương trình tham vấn cho các bên liên quan; cải thiện hệ thống khí tượng thủy văn; cải thiện dự báo lũ lụt, hạn hán và các hoạt động liên quan như cảnh báo sớm và phòng chống thiên tai; thiết lập và hỗ trợ cơ chế phối hợp giữa Việt Nam và Campuchia trên lưu vực 2S; tăng trưởng quản lý tài nguyên nước xuyên biên giới.

Dự án Quản lý lũ lụt tổng hợp ở khu vực biên giới Campuchia và Việt Nam ở đồng bằng sông Cửu Long vì an ninh nguồn nước và phát triển bền vững (Việt Nam, Campuchia) nhằm chống ngập, cải thiện nông nghiệp và các chức năng khác, và phát triển một chiến lược quản lý lũ lụt tổng hợp cho đồng bằng sông Cửu Long, bao gồm một kế hoạch đầu tư theo giai đoạn và các hoạt động hỗ trợ[12].

Dự án có hai phần: Phần quy hoạch bao phủ khu vực Đồng bằng sông Cửu Long và phần thực hiện nhằm chuẩn bị và thực hiện đầu tư tại khu vực biên giới giữa Việt Nam và Campuchia. Hai hợp phần dự án có thể được thực hiện song song bắt đầu vào năm 2017[13].

Ngoài ra, Việt Nam đã ký kết một số thỏa thuận hợp tác với Campuchia, Lào nhằm bảo vệ nguồn nước sông MeKong. Cụ thể, Việt Nam – Campuchia đã ký kết Kế hoạch hành động xuyên biên giới chung giai đoạn 5 năm (2019 – 2024) nhằm hỗ trợ các hoạt động hợp tác xuyên biên giới giữa hai nước trong tăng cường quản lý và sử dụng bền vững nguồn nước lưu vực sông Srepok, sông Sesan và khu vực châu thổ MeKong với các lĩnh vực ưu tiên gồm giám sát và đánh giá dòng chảy; dự báo, kiểm soát và cảnh báo lương thực; phối hợp và chia sẻ thông tin; điều tra và xác định những tác động kinh tế, xã hội và môi trường; xây dựng thể chế và năng lực kỹ thuật nhằm cải thiện cơ chế phối hợp và hợp tác xuyên biên giới; tăng cường nhận thức trong quản lý tài nguyên nước và phát triển và đầu tư cơ sở hạ tầng.

Việt Nam còn tham gia và tổ chức nhiều sự kiện hợp tác quốc tế khác với các chủ đề như bảo vệ và sử dụng bền vững nguồn nước trong các cơ chế hợp tác khu vực liên quan như Tiểu vùng MeKong mở rộng (GMS), sáng kiến Hạ nguồn MeKong(LMI) của Hoa Kỳ, hợp tác MeKong- Nhật Bản, MeKong- Hàn Quốc, hợp tác MeKong- Lan Thương; phối hợp hành động trong quản lý nguồn nước nhằm định hình Chương trình Nghị sự sau 2015” trong khuôn khổ ASEM.

Một số hoạt động hợp tác quốc tế khác cũng được đẩy mạnh như chủ động, tích cực vận động, huy động nguồn lực thông qua thúc đẩy các chương trình, dự án hợp tác với các đối tác phát triển trong lĩnh vực bảo vệ môi trường như Chương trình hỗ trợ ứng phó biến đổi khí hậu (SP-RCC); phối hợp với Hàn Quốc thành lập "Trung tâm hợp tác nghiên cứu chung về nguồn nước MeKong – Hàn Quốc”; vận động các quốc gia như Australia, New Zealand tăng cường cung cấp ODA về ứng phó khô hạn, xâm nhập mặn tại đồng bằng sông Cửu Long; triển khai Dự án JICA về "Tăng cường năng lực quản lý môi trường nước lưu vực sông” trên lưu vực sông Cầu và hệ thống sông Đồng Nai…

Từ năm 2005, Việt Nam đã tích cực tham gia Kế hoạch chiến lược hành động ASEAN về quản lý tài nguyên nước với mục tiêu nhằm giải quyết các vấn đề liên quan đến chất lượng nước, kiểm soát thảm họa liên quan đến nước và tăng cường năng lực quản lý.

Tuy nhiên, hoạt động hợp tác quốc tế vẫn còn những mặt hạn chế chưa được khắc phục hiệu quả. Một trong những tồn tại trong nhiều năm nay là tính hiệu quả và bền vững của các dự án sau khi kết thúc còn thấp. Rất nhiều dự án, chương trình khi hết nguồn kinh phí tài trợ cũng đồng nghĩa với việc kết thúc các hoạt động duy trì kết quả. Nhiều chương trình mới chỉ dừng ở mức thử nghiệm, chưa được nghiên cứu, đánh giá để triển khai nhân rộng do thiếu nguồn kinh phí duy trì.

Ngoài ra, còn một số hạn chế như hạn chế về kinh phí và nguồn nhân lực cho hoạt động hợp tác quốc tế; thiếu tính chủ động trong việc tìm nguồn tài trợ quốc tế, còn trông chờ nhiều vào đối tác và sự ưu tiên của các Chính phủ nước ngoài hoặc Ban Điều hành của các tổ chức quốc tế; khó khăn về vốn đối ứng; hạn chế về năng lực quản lý và thực hiện dự án của các đơn vị tiếp nhận và thực hiện dự án.

3. Một số vấn đề đặt ra đối với Việt Nam trong hợp tác khai thác nguồn nước sông MeKong

Thứ nhất, Việt Nam nên chủ động hơn nữa trong tăng cường hợp tác quản lý tài nguyên nước với các quốc gia ven sông MeKong khác, đặc biệt là Trung Quốc và Lào.

Đối với Trung Quốc, do nước này không phải thành viên của Ủy hội sông MeKong nên cần thiết phải xây dựng cơ chế hợp tác song phương; trong đó, tập trung vào cơ chế phối hợp, trao đổi và tham vấn thông tin nhằm xây dựng hệ thống quản lý thông tin và dữ liệu thống nhất, phục vụ cho thu thập, xử lý, phân tích và chia sẻ các dữ liệu khí tượng thủy văn cùng những thông tin liên quan khác, đặc biệt là thông tin về những ảnh hưởng trước mắt và lâu dài của phát triển thủy điện thượng nguồn, qua đó, giải quyết các vấn đề quản lý tài nguyên nước xuyên biên giới, hạn chế những xung đột lợi ích giữa các bên trong sử dụng nước.

Đối với Lào, Việt Nam vẫn chưa có một chiến lược hợp tác hiệu quả với Lào trong phát triển năng lượng. Lào hiện tại không có một quy hoạch phát triển thủy điện, cũng như không có một mục tiêu về doanh thu và sản lượng điện cần sản xuất; việc phát triển thủy điện ở Lào gần như hoàn toàn bị chi phối bởi các nhà đầu tư nước ngoài.

Các hợp đồng xây dựng đập thủy điện tại Lào càng ngày càng ít dần khi Thái Lan có thể sẽ không mua điện từ Lào nữa do họ có thể mua từ Myanma, nơi có tiềm năng phát triển thủy điện cao gấp năm lần Lào; Trung Quốc đang dư thừa năng lực sản xuất điện và đang tìm kiếm khả năng xuất khẩu điện; Campuchia là một thị trường tương đối nhỏ và đã có khả năng tự cung cấp 80% nhu cầu điện của mình. Với thực tế là từ năm 2015 đến nay, Việt Nam đã chuyển từ quốc gia xuất khẩu sang nhập khẩu năng lượng nhằm đáp ứng 3% nhu cầu năng lượng tái tạo sơ cấp (thủy điện) và tỷ lệ nhập khẩu này có thể lên đến 24%, thậm chí 44% vào năm 2030[14], Việt Nam có thể gia tăng việc mua điện từ Lào, từ đó, đưa ra các điều kiện để đảm bảo các đập thủy điện có nguy cơ gây ra tác động tiêu cực tới Đồng bằng Sông Cửu Long sẽ không được xây dựng[15]. Đồng thời, Việt Nam cũng nên tăng cường các dự án hợp tác quản lý nguồn nước sông MeKong với Lào; trong đó, tập trung vào vấn đề thủy điện nhằm trao đổi thông tin, tham vấn và thống nhất các ý kiến trong việc lựa chọn các khu vực xây dựng đập thủy điện.

Thứ hai, xem xét việc ký kết các điều ước quốc tế song phương với các quốc gia ven nguồn nước MeKong. Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, các điều ước song phương có ý nghĩa quan trọng trong bảo vệ nguồn nước quốc tế, đặc biệt là giải quyết các vấn đề ô nhiễm nguồn nước xuyên biên giới như trường hợp của Cộng hòa Czech hay Trung Quốc. Gần như tất cả các sông, suối của nước này đều chảy từ lãnh thổ của Czech sang các nước láng giềng là Áo, Đức, Ba Lan và Slovakia với ba lưu vực sông quốc tế quan trọng là lưu vực sông Elbe – chia sẻ với Đức, lưu vực sông Oder – chia sẻ với Đức và Ba Lan và lưu vực sông Danube – chia sẻ bởi 19 quốc gia.

Các điều ước mà Czech ký kết bao gồm ba cấp độ, điều ước về hợp tác chung trong bảo vệ nguồn nước xuyên biên giới ở khu vực châu Âu (Công ước UNCE); điều ước về bảo vệ các lưu vực sông chảy qua Czech, gồm Công ước về Uỷ ban quốc tế bảo vệ Elbe, Công ước về Uỷ ban quốc tế bảo vệ sông Oder, Công ước bảo vệ sông Danube; cuối cùng là các điều ước song phương ký với Áo, Đức, Phần Lan và Slovakia; trong đó, hai loại điều ước sau có cùng mục đích với Công ước UNCE nhưng mức độ và nội dung hợp tác chi tiết và cụ thể hơn. Trong trường hợp sông MeKong, việc ký kết các điều ước song phương với từng nước được coi là một lựa chọn hợp lý bởi lẽ, ký kết điều ước song phương có thể ít phức tạp hơn so với thay đổi nội dung của một điều ước đa phương như Hiệp định MeKong hay nâng cấp các văn kiện chính trị trong các khuôn khổ hợp tác MeKong khác hiện nay như Tuyên bố Sanya trong hợp tác MeKong – Lan Thương… trở thành điều ước quốc tế.

Trên thực tế, Trung Quốc cũng đã ký kết các điều ước song phương với các quốc gia có chung nguồn nước quốc tế như Hiệp định hợp tác về ngăn ngừa và ứng phó với tình trạng khẩn cấp giữa Trung Quốc và Nga, Hiệp định về sử dụng hợp lý và bảo vệ nguồn nước xuyên biên giới Trung Quốc – Nga, Hiệp định hợp tác trong sử dụng và bảo vệ sông xuyên biên giới Trung Quốc – Kazakhstan, Hiệp định về bảo vệ và sử dụng nguồn nước xuyên biên giới Trung Quốc – Mongolia. Do đó, Việt Nam có thể chủ động đề xuất ký kết các điều ước song phương với các quốc gia ven nguồn nước MeKong khác theo nguyên tắc, nội dung của những điều ước này phải chi tiết, cụ thể hơn Hiệp định MeKong và mức độ bảo vệ đối với nguồn nước phải cao hơn Hiệp định MeKong.

Thứ ba, chủ động áp dụng các biện pháp ngoại giao – pháp lý trong giải quyết các vấn đề gây hại đến nguồn nước quốc tế của Việt Nam.

Xét ở góc độ nguyên tắc không gây thiệt hại trong bảo vệ nguồn nước quốc tế, hành vi xây dựng các đập thủy điện gây ảnh hưởng bất lợi đến quyền của các quốc gia khác như Việt Nam hay Thái Lan là vi phạm nguyên tắc này. Vì vậy, Việt Nam có thể sử dụng linh hoạt các biện pháp chính trị, ngoại giao, pháp lý với nhiều kênh và cấp độ khác nhau để giải quyết các tranh chấp liên quan đến hoạt động gây hại đến nguồn nước quốc tế của Việt Nam nhằm bảo vệ lợi ích của mình, điển hình như đối với hoạt động xây dựng các đập thủy điện trên sông MeKong.

Do chỉ có 4 trong tổng số 6 quốc gia nơi sông MeKong chảy qua là thành viên của Ủy hội sông MeKong nên chỉ có thể áp dụng cơ chế giải quyết tranh chấp theo quy định tại Hiệp định sông MeKong để giải quyết tranh chấp liên quan đến những quốc gia này. Cụ thể, đối với Lào, Campuchia hay Thái Lan, theo quy định tại Điều 34 Hiệp định sông MeKong, Việt Nam có thể đưa vụ việc ra trước Ủy hội sông MeKong hoặc Uỷ ban liên hợp; trong trường hợp các cơ quan này không giải quyết được trong thời gian hợp lý, tranh chấp sẽ được chuyển đến cho Chính phủ các bên để giải quyết bằng đàm phán thông qua các kênh ngoại giao.

Đối với Trung Quốc và Myanma, vì nước này không phải thành viên của Ủy hội sông MeKong nên sẽ áp dụng cơ chế giải quyết tranh chấp quốc tế trong luật quốc tế chung để giải quyết. Trong việc giải quyết các tranh chấp nói chung, Việt Nam luôn chủ trươnggiải quyết mâu thuẫn thông qua thương lượng hòa bình trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, phù hợp với luật pháp quốc tế. Tuy nhiên, không nên coi thương lượng là biện pháp duy nhất để giải quyết tranh chấp. Thực tế cho thấy, đàm phán trực tiếp chỉ thực sự hiệu quả trong trường hợp các bên thực sự thiện chí và tôn trọng lẫn nhau cũng như tôn trọng những quy tắc chung của luật pháp quốc tế. Do đó, cùng với hoạt động đàm phán trực tiếp, Việt Nam có thể sử dụng các kênh ngoại giao với nhiều cấp độ khác nhau trong việc giải quyết tranh chấp.

Một là, thông qua ASEAN: Trong số sáu quốc gia sông MeKong chảy qua, mặc dù Myanmar và Trung Quốc không tham gia Uỷ hội sông MeKong nhưng ngoại trừ Trung Quốc, năm nước còn lại đều là thành viên của ASEAN. Do đó, Việt Nam có thể sử dụng các cơ chế liên quan của ASEAN như đưa vấn đề sử dụng công bằng, hợp lý, phát triển bền vững nguồn nước sông MeKong vào cuộc họp của các hội nghị bộ trưởng liên quan, chẳng hạn Hội nghị Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường của Cộng đồng văn hoá – xã hội ASEAN, để đạt được sự thống nhất trong vấn đề bảo vệ nguồn nước MeKong.

Đặc biệt, với tư cách là chủ tịch ASEAN, Việt Nam có thể chủ động đưa vấn đề bảo vệ nguồn nước sông MeKong vào các chương trình nghị sự của tổ chức này. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng có thể sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN, cụ thể là Hiệp ước Bali (TAC), để giải quyết tranh chấp với các quốc gia ven nguồn nước khác là thành viên của tổ chức này.

Theo quy định tại Hiệp ước Bali, tranh chấp thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiệp ước là các tranh chấp hoặc tình hình có khả năng phá hoại hòa bình, an ninh khu vực (Điều 14). Xuất phát từ vai trò, ý nghĩa của sông MeKong, các tranh chấp liên quan đến hoạt động sử dụng nguồn nước MeKong thực sự tiềm ẩn nguy cơ ảnh hưởng đến mối quan hệ hòa bình giữa các quốc gia. Do đó, cơ chế giải quyết theo TAC hoàn toàn có thể được viện dẫn để giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực này.

Cụ thể, theo quy định của TAC, trong giai đoạn đầu tiên, các bên sử dụng các biện pháp thương lượng hữu nghị, bao gồm các biện pháp ngoại giao để giải quyết tranh chấp; trong trường hợp các biện pháp này không giải quyết được tranh chấp, các bên sẽ thành lập một Hội đồng cấp cao bao gồm một đại diện ở cấp bộ trưởng của mỗi bên với chức năng xem xét vụ tranh chấp hoặc tình hình thực tế và đưa ra những khuyến nghị về các biện pháp giải quyết phù hợp (trung gian, điều tra, hòa giải..), cũng như những biện pháp cần thiết để ngăn chặn sự căng thẳng giữa các bên do tranh chấp gây ra[16].

Hai là, thông qua cơ chế hợp tác MeKong – Lan Thương do Trung Quốc khởi xướng, tận dụng các cam kết chính trị được thông qua trong cơ chế này để làm cơ sở giải quyết các vấn đề gây hại đến nguồn nước quốc tế của Việt Nam. Cụ thể, trong Tuyên bố Sanya của Hội nghị đầu tiên của các nhà lãnh đạo về hợp tác MeKong – Lan Thương cho một cộng đồng chia sẻ tương lai vì hòa bình và thịnh vượng giữa các quốc gia MeKong – Lan Thương[17] và Tuyên bố Phnom Penh của Hội nghị thứ hai của các nhà lãnh đạo về hợp tác MeKong – Lan Thương "Dòng sông của chúng ta vì hòa bình và phát triển bền vững”[18], sáu quốc gia thành viên đều nhấn mạnh rằng "Hợp tác MeKong – Lan Thương sẽ […] tôn trọng Hiến chương Liên hợp quốc và các quy định của luật quốc tế”.

Mặc dù trong số các thành viên tham gia MeKong – Lan Thương, đến nay mới chỉ có Việt Nam tham gia Công ước New York nhưng các nguyên tắc như không gây thiệt hại đáng kể, phát triển bền vững hay sử dụng hợp lý và công bằng đã được thừa nhận là các tập quán của luật quốc tế. Do đó, với hai tuyên bố này, có thể thấy các quốc gia đã khẳng định sẽ tôn trọng các nguyên tắc trên trong bảo vệ nguồn nước sông MeKong. Mặc dù Tuyên bố Sanya và Tuyên bố Phnom Penh chỉ là những văn kiện chính trị nhưng với việc các tuyên bố này đều do người đứng đầu các quốc gia/chính phủ đưa ra nên những cam kết được ghi nhận trong đó có ý nghĩa ràng buộc quan trọng trên cơ sở uy tín, danh dự quốc gia.

Vì vậy, Việt Nam có thể viện dẫn những tuyên bố này cũng như viện dẫn các nguyên tắc trên với tư cách là tập quán quốc tế làm cơ sở để yêu cầu các quốc gia liên quan thực hiện trách nhiệm pháp lý đối với các hành vi vi phạm những nguyên tắc của luật quốc tế về bảo vệ nguồn nước quốc tế, cụ thể là sông MeKong.

Ba là, tiếp tục chủ động, đa dạng hóa, đa phương hóa các mối quan hệ quốc tế; tăng cường tiến hành những hoạt động hợp tác thực chất với các quốc gia khác trong khu vực và trên thế giới, nhằm tranh thủ tối đa "ngoại lực”; từ đó, tạo điều kiện tăng cường "thế” và "lực” của Việt Nam trong quá trình giải quyết các vấn đề liên quan đến bảo vệ nguồn nước quốc tế trên lãnh thổ Việt Nam. Ngoài ra, Việt Nam có thể sử dụng các biện pháp ngoại giao tập thể cùng với những quốc gia cũng bị ảnh hưởng từ đập thủy điện như Thái Lan và Campuchia để tạo ra sức ép, buộc các quốc gia liên quan chấm dứt việc tiếp tục các hành vi gây ảnh hưởng đến số lượng, chất lượng nước sông MeKong./.

TS. HÀ THANH HÒA
Khoa Pháp luật Quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội

Tham khảo:

[1] Xem: Birnie, P. and Boyle, A. (2002) International Law and the Environment, New York, NY: Oxford University Press, para. 322.

[2] Xem: ICJ (2010), Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), Judgment, I.C.J. Reports 2010, para. 110.

[3] Ví dụ, theo quy định tại Điều 9 Công ước UNWC, các quốc gia ven nguồn nước sẽ thường xuyên trao đổi thông tin sẵn sàng hiện có về tình trạng của nguồn nước; hoặc theo quy định tại Hiệp định về khuôn khổ hợp tác lưu vực sông Nile, các quốc gia lưu vực sông Nile sẽ thường xuyên trao đổi các thông tin sẵn sàng hiện có về các biện pháp đang tiến hành, tình trạng nguồn nước sông Nile…

[4] Xem: International Law Commission (1994), Draft articles on the law of the non-navigational uses of international watercourses and commentaries thereto and resolution on transboundary confined groundwater, Yearbook of the International Law Commission, 1994, vol. II, Part Two, p.108.

[5] Chẳng hạn, theo quy định tại Điều 12 Công ước về hợp tác trong việc bảo vệ và phát triển bền vững sông Danube, các bên ký kết sẽ trao đổi các thông tin về: Tình trạng nguồn nước sông Danube; kinh nghiệm trong việc vận dụng kỹ thuật tốt nhất hiện có và các chương trình phát triển, nghiên cứu; dữ liệu về xả thải và giám sát xả thải; các quy định về xả thải; những biện pháp để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát các tác động xuyên biên giới; tai nạn liên quan đến các chất độc hại đối với nguồn nước.

[6] Xem: Arbitral Tribunal. November 16, 1957, Lake Lanoux Arbitration (France v. Spain) 1957, 12 R.I.A.A. 281; 24 I.L.R. 101, para.146

https://www.informea.org/sites/default/files/court-decisions/COU-143747E.pdf

[7] Xem: FAO: Sources of International Water Law, FAO Legislative Study, No.65, Development Law Service, FAO Legal Office.

[8] Xem: ICJ (1969), North Sea Continental Shelf (Federal Republic of Germany/Denmark), Judgment of 20 February 1969, ICJ Report 1969, para.46

[9] Mekong River Commission.

[10] Xem: Mekong River Commission (2019), The MRC’s Mekong Integrated Water Resources Management Project; https://www.mrcmekong.org/assets/Publications/I-WRMP-Photo-book-22-Apr-19-Final-LRes.pdf .

[11] Xem thêm Phụ lục IV.

[12] Xem thêm Phụ lục V.

[13] Xem: Mekong River Commission Secretariat (2017), Promotional Report on Identified Joint Projects in the Lower Mekong Basin 2016-2020.

[14] Xem: Lan Nhi (2017), Việt Nam ngày càng nhập khẩu nhiều năng lượng, https://www.thesaigontimes.vn/165355/Viet-Nam-ngay-cang-nhap-khau-nhieu-nang-luong.html, truy cập ngày 22/11/2019.

[15] Xem: Brian Eyler (2019),"Kết nối lưu vực sông MeKong”, tài liệu Hội thảo Quy hoạch tổng thể sử dụng nước – năng lượng tại Hạ nguồn sông MeKong, tổ chức ngày 30/62019 tại Hà Nội.

http://nature.org.vn/vn/wp-content/uploads/2017/07/280717_1.Stimson-Policy-mix.pdf.

[16] Xem thêm Hiệp ước Bali năm 1976, http://www.asean.org/asean/asean-summit/item/declaration-of-asean-concord-ii-bali-concord-ii.

[17] Xem:Sanya Declaration of the First Lanthương - MeKong Cooperation (LMC) Leaders' Meeting

--For a Community of Shared Future of Peace and Prosperity among Lanthương - MeKong Countries

https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1350039.shtml, truy cập ngày 1/6/2021.

[18] Xem: Phnom Penh Declaration of the Second Mekong-Lancang Cooperation (MLC) Leaders’ Meeting "Our River of Peace and Sustainable Development”, https://pressocm.gov.kh/wp-content/uploads/2018/01/20180110_Phnom_Penh_Declaration_MLC_ENG.pdf, truy cập ngày 1/6/2021.