Các giai đoạn quản lý, phát triển cụm công nghiệp thời gian qua

Theo dõi MTĐT trên

1. Giai đoạn từ năm 2009 về trước

Trước ngày 19 tháng 8 năm 2009 (trước khi có Quyết định 105/2009/QĐ-TTg ngày 19 tháng 8 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế quản lý cụm công nghiệp), chưa có văn bản quy phạm pháp luật cấp Trung ương quy định chung về công tác quản lý đối với cụm công nghiệp. Việc quản lý cụm công nghiệp, từ công tác quy hoạch, thành lập, đầu tư xây dựng đến quản lý sau đầu tư các cụm công nghiệp là do các tỉnh/thành phố quy định riêng. Thực tiễn quản lý cụm công nghiệp đó dẫn đến phát triển cụm công nghiệp tại các địa phương mang nặng tính tự phát, theo phong trào, mỗi nơi mỗi kiểu, thiếu tính định hướng,…

Giai đoạn này, trên cả nước đã hình thành các khu, cụm, điểm công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp (gọi chung là cụm công nghiệp) do Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phê duyệt, cho phép đầu tư. Khác với các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế được thành lập, hoạt động, hưởng chính sách và quản lý nhà nước theo các quy định tại Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 3 năm 2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP); các cụm công nghiệp được thành lập, hoạt động, hưởng chính sách và quản lý nhà nước theo các quy định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Đánh giá chung về quản lý cụm công nghiệp giai đoạn này:

- Thiếu khung pháp lý về thành lập, hoạt động, chính sách và quản lý nhà nước về cụm công nghiệp. Cho đến thời điểm này, chưa có văn bản pháp luật nào của Trung ương (Chính phủ, các Bộ) quy định về thành lập, hoạt động, chính sách và quản lý nhà nước về cụm công nghiệp. Các địa phương đã ban hành các quy định riêng về trình tự, hồ sơ thành lập, mở rộng, bổ sung cụm công nghiệp. Có khoảng 20 tỉnh ban hành Quy định quản lý cụm công nghiệp hoặc Quy định quản lý đầu tư xây dựng cụm điểm công nghiệp trên địa bàn. Do vậy, các điều kiện thành lập, mở rộng, bổ sung cụm công nghiệp thiếu chặt chẽ, thống nhất giữa các địa phương; việc thành lập cụm công nghiệp chủ yếu xuất phát từ nhu cầu của chủ đầu tư; vấn đề môi trường, sử dụng đất nông nghiệp, an ninh lương thực và đời sống nông dân… chưa được quan tâm đúng mức.

- Chưa có sự thống nhất về quản lý nhà nước và tổ chức chỉ đạo thực hiện hoạt động phát triển cụm công nghiệp từ Trung ương đến địa phương: Trước năm 2008, không có sự phân định rõ ràng cơ quan nào chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về cụm công nghiệp ở Trung ương cũng như địa phương. Đối với những tỉnh đã ban hành quy định quản lý cụm công nghiệp hoặc quy định quản lý đầu tư xây dựng cụm điểm công nghiệp, thì trách nhiệm quản lý nhà nước đối với cụm công nghiệp cũng được giao cho nhiều đơn vị khác nhau, chủ yếu là Ủy ban nhân dân cấp huyện. Còn lại ở một số địa phương khác, trách nhiệm quản lý nhà nước lại được giao cho các Sở Công nghiệp (nay là Sở Công Thương) hoặc Ban Quản lý khu công nghiệp (thành lập và hoạt động theo Nghị định số 29/2008/NĐ-CP) thực hiện.

Đến cuối năm 2007, Bộ Công Thương được Chính phủ giao nhiệm vụ “quản lý các cụm điểm công nghiệp ở cấp huyện” (điểm b khoản 16 Điều 2 Nghị định số 189/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương); Sở Công Thương có chức năng nhiệm vụ “tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý cụm công nghiệp và điểm công nghiệp trên địa bàn” (khoản 2 Điều 8 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04 tháng 02 năm 2008 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương).

- Công tác lập quy hoạch/kế hoạch phát triển cụm công nghiệp tại các địa phương chưa được quan tâm, quy hoạch chi tiết xây dựng cụm công nghiệp chưa được quy định, hướng dẫn. Cả nước chỉ có 15 địa phương phê duyệt quy hoạch phát triển các cụm công nghiệp, chủ yếu là các tỉnh có công nghiệp phát triển. Còn lại, do nhu cầu cấp thiết về mặt bằng, thu hút đầu tư, giải quyết ô nhiễm môi trường, các địa phương đã chỉ đạo lập ngay dự án đầu tư xây dựng các cụm công nghiệp. Vì vậy, việc các cụm công nghiệp phát triển còn mang tính tự phát, thiếu quy hoạch, hiệu quả sử dụng đất tại các cụm công nghiệp chưa cao, ảnh hưởng đến quỹ đất nông nghiệp, an ninh lương thực và đời sống nông dân trên địa bàn.

- Chính sách đối với đầu tư kinh doanh hạ tầng cụm công nghiệp, đầu tư sản xuất kinh doanh trong cụm công nghiệp còn chưa đầy đủ, chưa thể chế hóa một cách tập trung như chính sách đối với khu công nghiệp và chưa phù hợp với đặc điểm của cụm công nghiệp (chủ yếu nằm tại địa bàn nông thôn - nơi hạ tầng công nghiệp như đường, điện, nước, bưu chính viễn thông, nhân lực, dịch vụ tài chính ngân hàng, thị trường,... chưa phát triển).

Thu hút được doanh nghiệp đầu tư kinh doanh hạ tầng cụm công nghiệp chủ yếu tập trung tại những địa bàn có lợi thế địa lý và kinh tế hoặc đô thị hóa cao như thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hà Nội, các tỉnh: Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa-Vũng Tàu, Long An, Hà Tây (nay là Hà Nội),...

Tại các địa bàn còn lại, đặc biệt là vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc, miền núi... không thu hút được doanh nghiệp đầu tư kinh doanh hạ tầng nên Ủy ban nhân dân cấp huyện là chủ đầu tư cụm công nghiệp; do vậy, chủ yếu đầu tư từ nguồn vốn ngân sách. Để giúp Ủy ban nhân dân huyện thực hiện nhiệm vụ chủ đầu tư, các tỉnh đã thành lập Ban quản lý cụm công nghiệp thuộc Ủy ban nhân dân huyện. Ban Quản lý cụm công nghiệp còn thực hiện một số nhiệm vụ quản lý sau đầu tư như quản lý vệ sinh, môi trường, an ninh, bảo vệ, hướng dẫn đầu tư, cho thuê đất, quản lý giám sát quy hoạch xây dựng trong cụm công nghiệp,... Ban Quản lý cụm công nghiệp hoạt động bán chuyên trách nên việc quản lý sau đầu tư đối với dự án đầu tư xây dựng cụm công nghiệp gặp rất nhiều khó khăn do thiếu biên chế và kinh phí hoạt động.

- Ngoài ra, định nghĩa cụm công nghiệp, các nội dung quy định về quản lý nhà nước sau đầu tư đối với các cụm công nghiệp như tiếp nhận dự án đầu tư vào cụm công nghiệp, cho thuê đất, giao đất, quản lý cấp phép xây dựng trong cụm công nghiệp, quản lý cung ứng các dịch vụ tiện ích và thống kê báo cáo hoạt động sản xuất kinh doanh trong cụm công nghiệp, việc phân công trách nhiệm cơ quan đầu mối quản lý, cũng như nguyên tắc thực hiện các nội dung quản lý này còn thiếu và không thống nhất; việc quản lý của các Sở, ngành, Ủy ban nhân dân cấp huyện ở các địa phương còn chồng chéo, thiếu chặt chẽ, có chỗ còn bỏ trống.

2. Giai đoạn từ năm 2010 - 2017  

Ngày 19 tháng 8 năm 2009, Thủ tướng Chính phủ ký ban hành Quyết định số 105/2009/QĐ-TTg về quy chế quản lý cụm công nghiệp (Quyết định số 105/2009/QĐ-TTg). Từ đây, khái niệm về cụm công nghiệp đến các quy định về quản lý cụm công nghiệp được thống nhất trên phạm vi cả nước và đã tạo ra khung pháp lý thống nhất quản lý cụm công nghiệp từ Trung ương đến các địa phương; làm cơ sở cho các cơ quan quản lý, chủ đầu tư hạ tầng và các đơn vị liên quan chấp hành đúng chủ trương, quy định của nhà nước về phát triển cụm công nghiệp.

Sau đó, Bộ Công Thương đã chủ trì xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về công tác quản lý cụm công nghiệp như: Thông tư số 39/2009/TT-BCT ngày 28 tháng 12 năm 2009 hướng dẫn thực hiện một số nội dung của Quyết định số 105/2009/QĐ-TTg ngày 19/8/2009; Thông tư liên tịch số 31/2012/TTLT-BCT-BKHĐT ngày 10 tháng 10 năm 2012 của liên Bộ Công Thương và Bộ Kế hoạch & Đầu tư hướng dẫn xử lý cụm công nghiệp hình thành trước khi Quyết định số 105/2009/QĐ-TTg có hiệu lực; Thông tư số 17/2016/TT-BCT ngày 30 tháng 8 năm 2016 sửa đổi, bổ sung Điều 10 của Thông tư số 31/2012/TTLT-BCT-BKHĐT. 

Đánh giá chung về quản lý cụm công nghiệp giai đoạn này:

Công tác quy hoạch, thành lập, đầu tư xây dựng hạ tầng và quản lý hoạt động của cụm công nghiệp ngày càng được các địa phương nhận thức một cách đúng mức, tổ chức thực hiện theo trình tự, quy định của pháp luật; hạn chế việc phát triển cụm công nghiệp tự phát, thiếu quy hoạch như trước đây. Hầu hết các tỉnh/thành phố đã ban hành quy chế phối hợp quản lý nhà nước về cụm công nghiệp trên địa bàn, tạo được mối quan hệ phối hợp giữa các sở, ngành và Ủy ban nhân dân cấp huyện trong việc quản lý, đầu tư, quy hoạch và phát triển cụm công nghiệp gắn với phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; nhiều tỉnh/thành phố đã thực hiện công tác lập quy hoạch riêng phát triển cụm công nghiệp, ban hành cơ chế chính sách hỗ trợ phát triển cụm công nghiệp trên địa bàn.

Việc phát triển cụm công nghiệp đã góp phần thu hút đầu tư phát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp ở địa phương theo định hướng quy hoạch; đồng thời di dời các cơ sở công nghiệp gây ô nhiễm ra khỏi khu dân cư, thuận tiện cho việc xử lý ô nhiễm môi trường.

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện đã bộc lộ một số bất cập như: (1) Quyết định số 105/2009/QĐ-TTg không có quy định về cơ chế, chính sách hỗ trợ phát triển cụm công nghiệp như ưu đãi, hỗ trợ đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật, sản xuất kinh doanh trong cụm công nghiệp; (2) Các tiêu chí, điều kiện quy hoạch, thành lập, mở rộng cụm công nghiệp chưa chặt chẽ; (3) Việc xác định mô hình chủ đầu tư hạ tầng kỹ thuật cụm công nghiệp ở địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn, địa bàn không thu hút được doanh nghiệp đầu tư hạ tầng chưa rõ, chưa có quy định về việc lựa chọn doanh nghiệp/hợp tác xã làm chủ đầu tư xây dựng hạ tầng cụm công nghiệp; (4) Việc phân công, giao trách nhiệm cụ thể cho các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Công Thương, Ủy ban nhân dân cấp huyện trong hướng dẫn, chỉ đạo, tổ chức thực hiện chưa đáp ứng yêu cầu quản lý cụm công nghiệp; (5) Chưa có cơ chế báo cáo tình hình cụm công nghiệp dẫn đến khó khăn cho các Sở Công Thương trong công tác quản lý, thống kê báo cáo.

3. Giai đoạn từ năm 2017 - đến nay  

Để khắc phục các tồn tại, hạn chế nêu trên cũng như nâng cao hiệu lực pháp lý của Quyết định số 105/2009/QĐ-TTg, ngày 25 tháng 5 năm 2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 68/2017/NĐ-CP về quản lý, phát triển cụm công nghiệp (Nghị định số 68/2017/NĐ-CP); Bộ Công Thương ban hành Thông tư số 15/2017/TT-BCT ngày 31 tháng 8 năm 2017 quy định, hướng dẫn thực hiện một số nội dung của Nghị định số 68/2017/NĐ-CP. Sau khi Quốc hội ban hành Luật Quy hoạch, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 66/2020/NĐ-CP ngày 11 tháng 6 năm 2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 68/2017/NĐ-CP (Nghị định số 66/2020/NĐ-CP); Bộ Công Thương ban hành Thông tư số 28/2020/TT-BCT ngày 16 tháng 11 năm 2020 quy định, hướng dẫn thực hiện một số nội dung của Nghị định số 68/2017/NĐ-CP và Nghị định số 66/2020/NĐ-CP.

Nghị định số 68/2017/NĐ-CP chủ yếu tập trung vào các vấn đề: (i) Phạm vi điều chỉnh, định nghĩa cụm công nghiệp, lĩnh vực, ngành nghề khuyến khích đầu tư, di dời vào cụm công nghiệp; (ii) Quy định về trình tự, thủ tục quản lý quy hoạch, thành lập, mở rộng, bổ sung cụm công nghiệp; (iii) Quy định quản lý đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cụm công nghiệp và đầu tư sản xuất kinh doanh trong cụm công nghiệp, lựa chọn chủ đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật cụm công nghiệp, quyền, nghĩa vụ của đơn vị kinh doanh hạ tầng cụm công nghiệp; (iv) Chính sách ưu đãi, hỗ trợ phát triển cụm công nghiệp; (v) Quy định quản lý nhà nước đối với cụm công nghiệp và phân công trách nhiệm, quyền hạn của các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Công Thương và Ủy ban nhân dân cấp huyện trong việc quản lý phát triển cụm công nghiệp.

Nghị định số 66/2020/NĐ-CP chủ yếu tập trung vào các vấn đề: (i) Sửa đổi các quy định về quản lý quy hoạch phát triển cụm công nghiệp tại Nghị định số 68/2017/NĐ-CP cho phù hợp theo Luật quy hoạch (theo đó, quy hoạch phát triển cụm công nghiệp được tiếp tục xây dựng, quản lý dưới hình thức phương án phát triển cụm công nghiệp, là một nội dung của Quy hoạch tỉnh; được xây dựng, tích hợp vào quy hoạch tỉnh theo quy định của pháp luật quy hoạch); (ii) Sửa đổi, bổ sung quy định về lựa chọn chủ đầu tư xây dựng hạ tầng cụm công nghiệp đối với trường hợp cụm công nghiệp có nhiều doanh nghiệp, hợp tác xã đề nghị làm chủ đầu tư; (iii) Một số nội dung khác liên quan của Nghị định số 68/2017/NĐ-CP (như: xử lý chuyển tiếp, thay đổi từ ngữ, trách nhiệm của một số cơ quan quản lý cụm công nghiệp, …) cũng được bổ sung, chỉnh sửa lại cho phù hợp với quy định của pháp luật quy hoạch.

Đánh giá chung về quản lý cụm công nghiệp giai đoạn này:

Việc ban hành, tổ chức thực hiện Nghị định số 68/2017/NĐ-CP, Nghị định số 66/2020/NĐ-CP đã tạo hành lang pháp lý thống nhất thực hiện trong cả nước từ quy hoạch, thành lập, đầu tư xây dựng hạ tầng, thu hút đầu tư, hoạt động trong cụm công nghiệp. Đồng thời, chấn chỉnh việc phát triển cụm công nghiệp tự phát trước đây, thu hút được các nhà đầu tư hạ tầng và đầu tư thứ cấp vào cụm công nghiệp.

Công tác quản lý, đầu tư phát triển cụm công nghiệp nhìn chung được thực hiện nghiêm túc, đảm bảo theo trình tự, quy định của pháp luật. Nhiều địa phương đã rà soát xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện Quy chế quản lý, Quy hoạch phát triển và chính sách hỗ trợ cụm công nghiệp trên địa bàn. Việc quy hoạch, phát triển cụm công nghiệp đã tạo thuận lợi trong tiếp cận chính sách về đất đai, đáp ứng nhu cầu mặt bằng sản xuất cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa, các hợp tác xã, cơ sở sản xuất hộ gia đình.

Tuy nhiên, tiến độ đầu tư, hoàn thiện hạ tầng cụm công nghiệp tại các địa phương nhìn chung còn chậm, trông chờ vào ngân sách; thu hút doanh nghiệp làm chủ đầu tư hạ tầng các cụm công nghiệp tại nhiều địa phương, nhất là địa phương vùng miền núi, vùng sâu vùng xa còn nhiều khó khăn; vấn đề môi trường chưa được cải thiện rõ rệt,... Vì vậy, cần tiếp tục rà soát, hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý, phát triển cụm công nghiệp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn quản lý, phát triển CCN.