Luật Tài nguyên nước năm 2012 cần được sửa đổi, bổ sung toàn diện

Kể từ khi Luật Tài nguyên nước năm 2012 có hiệu lực thi hành, có thể thấy rằng qua quá trình thực thi và triển khai thực hiện Luật Tài nguyên nước và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nước và các chính sách liên quan cho thấy, về cơ bản các quy định của Luật Tài nguyên nước năm 2012 phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, tạo bước chuyển biến mạnh mẽ trong xã hội, nâng cao nhận thức, trách nhiệm và hành động của các Bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, cá nhân và người dân về bảo vệ tài nguyên nước.

Tuy nhiên, qua rà soát các văn bản pháp lý liên quan đến tài nguyên nước cùng như trong quá trình triển khai thực tế cũng đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế cần thiết phải sửa đổi, bổ sung để bảo đảm phù hợp với thực tế, nâng cao hơn nữa hiệu quả hiệu lực, tháo gỡ khó khăn cho các Bộ, ngành, địa phương và các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Tài nguyên nước, cụ thể:

Thể chế, chính sách hiện nay chưa được tích hợp các quy định về quản lý nước trong một bộ luật về nước để quản lý, kiểm soát, điều tiết toàn diện các vấn đề về nước trên cơ sở thống nhất quản lý về tài nguyên nước.

Điều này gây chồng chéo trong quản lý, phân định thẩm quyền, trách nhiệm của từng Bộ, ngành, địa phương trong quản lý nguồn nước, quản lý hoạt động khai thác, quản lý hệ thống cấp nước, xử lý nước thải,…nhất là trong vấn đề bảo đảm an ninh tài nguyên nước quốc gia, an ninh cấp nước cho sinh hoạt, sản xuất, môi trường.

Các vấn đề mang tính liên ngành, liên tỉnh, địa phương như: quy hoạch, phát triển, khôi phục rừng đầu nguồn, bảo vệ nguồn sinh thủy; bảo vệ nguồn nước trong quá trình thực hiện các dự án thủy điện, thủy lợi, nuôi trồng thủy sản,… chưa có sự phối hợp chặt chẽ, đồng bộ giữa cơ quan quản lý tài nguyên nước với các cơ quan, bộ, ngành liên quan và UBND các tỉnh, nhất là còn sự giao thoa, chưa làm rõ được đối tượng quản lý về nguồn nước và công trình thủy lợi giữa lĩnh vực tài nguyên nước và thủy lợi.

Mặc dù đã có sự phân công trách nhiệm giữa các Bộ, ngành về quản lý tài nguyên nước, song trên thực tế còn chồng chéo về nhiệm vụ và bất cập trong phối hợp giữa các cơ quan. Cơ chế phối hợp (cả trong xây dựng chính sách và triển khai thực hiện) giữa các Bộ/ngành đối với các hoạt động có liên quan đến tài nguyên nước trên lưu vực sông còn chưa đồng bộ và còn giao thoa, chồng lấn, nhất là giữa lĩnh vực tài nguyên nước, thủy lợi, thủy điện đặc biệt là việc thực thi trong thực tiễn gây lúng túng trong thời gian qua, có thể kể đến:

Về điều tra cơ bản: Theo quy định tại Luật Tài nguyên nước và Luật Thủy lợi thì nội dung: Thu thập thông tin, quan trắc, giám sát về số lượng, chất lượng nước, hạn hán, thiếu nước, xâm nhập mặn,... trong lĩnh vực thủy lợi có sự chồng lấn với nội dung về điều tra cơ bản trong lĩnh vực tài nguyên nước. - Về quản lý hoạt động khai thác, sử dụng nước: theo Luật Tài nguyên nước và Nghị định 201/2013/NĐ-CP thì việc khai thác nước tại nguồn nước do Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp phép.

Theo Điều 30 Luật Thủy lợi thì việc khai thác nước trong công trình thủy lợi sẽ thực hiện theo hình thức hợp đồng với tổ chức, cá nhân vận hành công trình thủy lợi. Thực tế, hầu hết các công trình thủy lợi có hoạt động khai thác nước thuộc trường hợp phải có giấy phép nhưng mới chỉ có một số ít công trình thủy lợi có giấy phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước. Trong khi lượng nước khai thác, sử dụng trong nông nghiệp hoặc nông nghiệp kết hợp phục vụ sinh hoạt, công nghiệp chiếm hơn 80% tổng lượng nước khai thác, sử dụng của cả nước.

Về quản lý hồ chứa: Luật Tài nguyên nước quy định đối với các dự án xây dựng hồ chứa trên sông, suối phải có các hạng mục công trình để bảo đảm duy trì dòng chảy tối thiểu. Tuy nhiên, đối với các công trình hồ chứa thủy lợi, Luật Thủy lợi không yêu cầu phải có hạng mục này và cũng không dẫn chiếu áp dụng pháp luật khác.

Về hành lang bảo vệ nguồn nước: phạm vi hành lang bảo vệ nguồn nước đối với công trình hồ chứa thuỷ lợi trong lĩnh vực tài nguyên nước (quy định tại Điều 31 Luật Tài nguyên nước và được cụ thể hoá trong Nghị định số 43/2015/NĐCP) có những giao thoa với phạm vi bảo vệ công trình thủy lợi (bao gồm công trình và vùng phụ cận) trong lĩnh vực thủy lợi (quy định tại Điều 40 Luật thuỷ lợi và Nghị định hướng dẫn thi hành luật).

Còn có sự giao thoa trong công tác điều hòa, phân bổ nguồn nước nước trong mùa kiệt giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường (khoản 3 Điều 54, điểm b khoản 2 Điều 70 và Điều 72 Luật Tài nguyên nước) và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (điểm c Điều 56 Luật Thủy lợi). 

Ngoài ra, theo đánh giá của Ngân hàng thế giới, mặc dù phần lớn cơ cấu thể chế về quản lý tài nguyên nước đã được luật định, tuy nhiên việc huy động sự phối hợp giữa các cấp, các ngành còn là một thách thức lớn. Điều này gây khó khăn cho quản lý nước, một lĩnh vực liên quan đa ngành, đa thẩm quyền; lĩnh vực đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ theo chiều ngang, chiều dọc để lập kế hoạch, phát triển và quản lý.

Báo cáo cũng chỉ ra Nhiệm vụ của các Bộ đã được quy định phân tách rõ ràng nhưng thấy rõ có sự mất cân đối về nguồn lực thực hiện. Bộ Tài nguyên và Môi trường có chức năng quản lý chung, ban hành các quy định pháp lý liên quan đến lĩnh vực tài nguyên nước; thông tin và đánh giá tài nguyên; chiến lược và quy hoạch tài nguyên nước; phân bổ tài nguyên nước và quản lý nguồn lực và kiểm soát ô nhiễm. Tuy nhiên, nguồn lực để triển khai thực hiện khối lượng nhiệm vụ lớn này còn rất thiếu. Ngoài ra, cần lưu ý rằng việc phân cấp thẩm quyền khá mạnh mẽ cho các địa phương có thể gây khó khăn trong việc thống nhất quản lý nhà nước ở cấp trung ương.

Về đối tượng, phạm vi quản lý là chưa rõ ràng, cụ thể

Ngoài các chồng chéo, giao thoa về chính sách như đã nêu ở trên, thì một trong những nguyên nhân là phạm vi, đối tượng quản lý trong Luật Tài nguyên nước năm 2012 là chưa cụ thể, rõ ràng, chưa phân định rõ việc khai thác và việc sử dụng nước của các ngành. Các Bộ, ngành khác có trách nhiệm quản lý các hoạt động, công trình khai thác, sử dụng nước theo chức năng, nhiệm vụ thực hiện quản lý các công trình khai thác và các hoạt động sử dụng nước của ngành mình khi khai thác nguồn nước, cụ thể: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: quản lý các công trình thuỷ lợi, gồm: hồ, đập, trạm bơm, cống, kênh thủy lợi, cấp nước tưới, sản xuất nông nghiệp và vệ sinh nông thôn, nước sạch nông thôn; các hoạt động chăn nuôi, cho nuôi trồng,…; Bộ Công Thương có trách nhiệm quản lý các công trình hồ chứa thủy điện, nhà máy nhiệt điện và khai thác, sử dụng nước cho sản xuất công nghiệp; Bộ Xây dựng quản lý các công trình khai thác phục vụ cấp nước đô thị và quản lý chất thải, vệ sinh đô thị,..

Như vậy, về nguyên tắc, các Bộ, ngành chỉ quản lý về mặt công trình khai thác, không quản lý về nguồn nước khai thác. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, nhất là trong việc quản lý, vận hành các công trình, hệ thống công trình thủy lợi nhiều trường hợp đã đồng nhất khái niệm hệ thống công trình thủy lợi là bao gồm cả về nguồn nước dẫn đến chồng chéo trong quá trình thực thi (Ví dụ: hệ thống Sông Cầu, Sông Nhuệ, Bắc Hưng Hải, Quản Lộ - Phụng Hiệp, ...đây là các sông nằm trong danh mục nguồn nước liên tỉnh không phải là hệ thống thủy lợi, không phải công trình thủy lợi). Vấn đề này đã gây nên việc chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, không rõ đối tượng quản lý, dẫn đến nhiều bộ, ngành, địa phương cùng quản lý một đối tượng hoặc không rõ trách nhiệm trong quản lý công trình và quản lý tài nguyên nước.

Đồng thời, tránh trùng lặp, khó khăn trong việc triển khai công tác điều tra cơ bản quy định tại Điều 9 Luật Thủy lợi và công tác điều tra cơ bản quy định tại Điều 12 Luật tài nguyên nước, gây lãng phí ngân sách nhà nước. Vì vậy, cần thiết phải làm rõ hơn phạm vi, đối tường trong quản lý tài nguyên nước trong lần sửa đổi Luật lần này.

Thiếu khung pháp lý cho an ninh tài nguyên nước trong bối cảnh tài nguyên nước của nước ta đang phải chịu nhiều thách thức như phụ: thuộc lớn vào nước ngoài; phân bố nước không đều theo không gian, thời gian; tác động của biến đổi khí hậu; suy thoái, cạn kiệt, ô nhiễm nguồn nước; mâu thuẫn sử dụng nước trên lưu vực sông; khả năng tiếp cận nước sạch an toàn chưa cao; hiệu quả sử dụng nước thấp,…Đặc biệt là vấn đề bảo đảm an ninh nước cho sinh hoạt đã và đang là vấn đề lớn cần phải có các cơ chế, chính sách đồng bộ để giải quyết, nâng cao tính chủ động về nguồn nước và bảo đảm an toàn cấp nước cho sinh hoạt và nhu cầu thiết yếu của nhân dân ở mức cao nhất trong mọi tình huống.

Pháp luật Việt Nam chưa có khái niệm về an ninh tài nguyên nước, còn thiếu khung pháp lý được xây dựng theo cách tiếp cận quản lý tổng hợp, đa ngành.

Mặc dù nội hàm và trách nhiệm quản lý để đảm bảo an ninh tài nguyên nước được quy định trong nhiều văn bản luật như Luật Tài nguyên nước; Luật Phòng, chống thiên tai, Luật Thủy lợi, Luật Đê điều, Luật Quy hoạch, Luật Thủy sản, Luật Đầu tư, Luật Phí và lệ phí, Luật Đất đai,...nên một số nội dung còn chồng chéo như: công tác điều tra cơ bản, quy hoạch, quản lý khai thác, sử dụng nước.

Một số vấn đề liên ngành còn thiếu khung pháp lý để giải quyết như: quy hoạch cơ sở hạ tầng, phân bổ tài nguyên nước, quản lý dòng chảy, ô nhiễm nguồn nước; còn thiếu quy định về hiệu suất sử dụng nước, tái sử dụng nước thải; về tài chính nước còn thiếu công cụ kiểm soát, đánh giá giá trị nước, cơ chế chính sách phù hợp thu hút đầu tư từ các thành phần kinh tế. Trách nhiệm quản lý nhà nước về tài nguyên nước được giao cho Bộ TNMT, tuy nhiên tham gia đảm bảo an ninh tài nguyên nước còn được giao cho nhiều bộ, ngành, địa phương nên có sự chồng chéo trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ, khi có sự cố.

Năm 2020, Ủy ban Khoa học công nghệ Môi trường Quốc hội đã chỉ ra 09 thách thức đối với an ninh nguồn nước: (1) thiếu nước, phân bố nước không đều theo không gian, thời gian; (2) tác động của BĐKH; (3) ô nhiễm nguồn nước; (4) nguồn nước phụ thuộc lớn vào nước ngoài; (5) mâu thuẫn sử dụng nước trên lưu vực sông; (6) khả năng tiếp cận nước sạch an toàn chưa cao; (7) bảo vệ rừng, nguồn sinh thủy lưu vực sông; (8) hiệu quả sử dụng nước thấp; (9) vấn đề nguồn lực và cũng khẳng định việc bảo đảm an ninh nguồn nước là vấn đề hệ trọng có tính chiến lược trong phát triển của các quốc gia và ở Việt Nam và phải có giải pháp tổng thể và nguồn lực đủ mạnh cho vấn đề này.

Theo đánh giá của Ủy ban KHCNMT của Quốc hội, pháp luật Việt Nam chưa có khái niệm về An ninh nguồn nước, còn thiếu khung pháp lý được xây dựng theo cách tiếp cận quản lý tổng hợp, đa ngành cho An ninh nguồn nước mặc dù nội hàm và trách nhiệm quản lý về An ninh nguồn nước đã được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Một số quy định vẫn còn chồng chéo, chưa thống nhất. Chưa có định hướng, mục tiêu chung cho quản lý An ninh nguồn nước.

Chưa chú trọng kinh tế nước, nguồn lực đầu tư cho phát triển ngành nước còn hạn chế, chủ yếu từ ngân sách nhà nước; thiếu cơ chế, chính sách thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân; sản phẩm nước chưa được coi là hàng hóa, chưa được định giá theo thị trường; giá nước sinh hoạt, nước cho sản xuất nông nghiệp thấp hơn giá thành.

Tài chính nước còn nhiều hạn chế, nguồn thu từ nước chủ yếu từ thuế tài nguyên, phí cấp quyền khai thác, phí thẩm định cấp phép tài nguyên nước, tiền thu từ dịch vụ cung cấp nước còn thấp; chính sách thủy lợi phí không hấp dẫn, chưa đủ khuyến khích và điều tiết việc khai thác, sử dụng nước tiết kiệm, bền vững. Thiếu công cụ kinh tế làm căn cứ để xác định, phân bổ các nhu cầu khai thác, sử dụng nước.

Chưa có cơ chế, chính sách minh bạch, rõ ràng để điều kiện thuận lợi, hấp dẫn khuyến khích các nguồn lực xã hội (nguồn lực về tài chính, con người, công nghệ) của các thành phần kinh tế, các tổ chức chính trị - xã hội tham gia thực hiện các hoạt động thuộc phạm vi trách nhiệm của Bộ, ngành, địa phương như hoạt động quan trắc tài nguyên nước; phục hồi các dòng sông bị suy thoái, cạn kiệt, ô nhiễm; thẩm định các dịch vụ công; các hoạt động bảo vệ lòng, bờ, bãi sông, khôi phục cảnh quan, phát triển nguồn sinh thủy. Điều này dẫn đến việc thực thi các chính sách, pháp luật còn chậm, kém hiệu quả, hiệu lực, thiếu đồng bộ và gây áp lực rất lớn lên ngân sách nhà nước.

Chưa có chính sách, quy định cụ thể nhằm tính toán đầy đủ, định giá giá trị của tài nguyên nước, dẫn đến các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân khai thác, sử dụng nước không xác định rõ vai trò, giá trị của nước; chưa có cơ sở tính toán đủ giá thành sản phẩm (vì chưa coi nước là nguyên liệu đầu vào cho sản xuất). Điều này dẫn đến tình trạng sử dụng nước không tiết kiệm, thất thoát, lãng phí nước và triệt tiêu động lực phát triển, không kêu gọi được việc xã hội hóa trong ngành nước, nhất là cấp nước cho nông nghiệp, thủy sản và cấp nước sạch nông thôn.

Chưa có chính sách cụ thể, rõ ràng về sử dụng và phân bổ nguồn thu cho hoạt động bảo vệ nguồn sinh thủy, dẫn đến không thúc đẩy phát triền kinh tế các vùng miền, không bố trí đầy đủ kinh phí hoặc nhiều địa phương không có quỹ đất để trồng rừng thay thế, đặc biệt là cơ chế tài chính khuyến khích các địa phương bảo vệ và phát triển rừng ở thượng nguồn được tăng nguồn thu, tăng chi trả bảo vệ, phát triển rừng từ các địa phương hưởng lợi từ nước ở hạ nguồn các lưu vực sông đã giảm giảm ý nghĩa chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng, sử dụng tiền chưa thực sự đúng mục tiêu dẫn đến giảm động lực tham gia đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong bảo vệ, phát triển rừng và các hoạt động tạo nguồn sinh thuỷ.

Việc phát triển kinh tế nước, coi sản phẩm nước là hàng hóa thiết yếu, cần được quản lý, vận hành theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước; khuyến khích, thu hút các nguồn lực xã hội, các thành phần kinh tế đầu tư vào ngành nước nhằm nâng cao hiệu quả khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển nguồn nước chưa có chính sách cụ thể để thực hiện.